Tietopyynnön toteutus

Tietopyyntö voi epäonnistua nimenomaan viranomaisesta itsestään johtuvista syistä jo pyynnön alkumetreillä (Koski & Kuutti 2016). Näitä syitä ovat muun muassa:

  • tietopyyntöä ei osata tulkita lainsäädännön kannalta pakottavaksi, julkisuuslain mukaiseksi tietopyynnöksi
  • tietopyyntöä ei osata välittää eteenpäin viranhaltijalle, jolla on asiasta paras tietämys
  • tietopyynnön asiankäsittelyyn osoitettu henkilö on estynyt vastaamaan pyyntöön eri syistä (työkiireet, poissaolot, loma yms.)
  • tietopyynnön asiankäsittelijä tulkitsee lainsäädäntöä virheellisesti, vastaa pyyntöön liian myöhään ei tai lainkaan.

Kaikki nämä virheet johtavat toteutuessaan tilanteeseen, jossa tietopyyntöön ei saada vastausta. Tilanne ei kuitenkaan ole lainmukainen. Tietopyyntöihin vastaaminen kuuluu virkavelvollisuuden piiriin ja on viranomaiselle pakollista. Hyvän hallinnon periaatteiden viranomaiset on käsiteltävä hallintoasiat viivytyksettä. Yleisen tulkinnan mukaan vastausaikaa on 1–2 vuorokautta, vaikka tiedonluovutus voisikin julkisuuslain mukaisesti kestää 14 vuorokautta. Hallinnon asiakkaalla on oikeus tietää asiankäsittelijä, käsittelytapa, vastauksen odotusaikaa ja tiedonluovutuksen laatu.

Viranomaisen pitäisi ratkaista tietopyyntö heuristisesti hyödyntämällä järjestelmällisesti ongelmaan soveltuvaa ratkaisumallia. Myös tietopyytäjän kannattaa toteuttaa vastaavanlaista käytäntöä varmistaakseen, että tietopyyntö lähtee oikealla tavalla liikkeelle.

Suora yhteydenotto

Nopeassa tiedontarpeessa on parasta soittaa suoraan taholle, jolla tarvittavien tietojen uskotaan olevan. Ajankohtaisessa asiassa kyseessä on usein asiaa hoitava viranhaltija. Moni julkinen asiakirja löytyy viranomaisen kirjaamosta tai arkistosta, joka auttaa myös jäljittämään asiaa käsittelevän viranhaltijan.

Suora yhteydenotto on usein paras tapa varmistaa, että asiankäsittelijä ymmärtää mistä on kysymys. Myös monessa isommassa kaupungissa moni kiinnostava asiakirja löytyy vain asiankäsittelijän käsiarkistosta eli työpöydältä.

Jo alkuvaiheessa tietopyytäjän kannattaa varmistaa viranomaisen kanssa (puhelimessa/kasvokkain) asiankäsittelijä, joka huolehtii tietopyyntöön vastaamisesta ja aikataulu, jolla tietopyyntöön pyritään vastaamaan. Toimittajan kannattaa painottaa sitä, että hän tarvitsee tiedot heti valmisteilla olevaa juttuaan varten.

Mikäli pyynnön kohteena on vain yksi tieto tai asiakirja, jolle ei tarvitse tehdä suurta muokkausta tai harkintaa, tieto on saatava heti. Mikäli aineisto on laajempi ja osa siitä vaatii töitä, kuten esimerkiksi joidenkin asiakirjakohtien salaamista, viranomaisen kanssa kannattaa neuvotella siitä, mikä osa aineistosta on saatavissa heti ja mitä voidaan jäädä odottamaan. Samalla on syytä selvittää mahdolliset viivytykset pyyntöön vastaamisessa, kuten mahdolliset salassapidettävät osat aineistossa tai maksullisuutta aiheuttava viranomaisen ylimääräinen työ. Tiedot mahdollisista muutoksista tai viivytyksistä on saatava ensi tilassa.

Tärkeää on, ettei tietopyytäjä jää odottelemaan tarvitsemiaan tietoja ennen kuin nämä vaiheet on varmistettu. Näin toimimalla todennäköisesti vältetään paljon mahdollisia ongelmia, jotka vaikeuttavat tai estävät tietopyyntöön vastaamista.

Mikäli näistä toimista huolimatta viranomainen ei vastaa tietopyyntöön asianmukaisesti, asiassa voidaan soveltaa vaihtoehtoista menettelymallia. Tietopyyntöä käsittelevältä viranhaltijalta voidaan tiedustella, mikä on pyyntöön vastaamisen tila ja mahdollinen vastausaika. Mikäli viranhaltijaa ei tavoiteta tai tämä on haluton yhteistyöhön, kyseessä voi olla asiankäsittelijän kyvyttömyys soveltaa julkisuuslakia. Tietopyytäjän kannattaa ottaa yhteys kyseisessä viranomaisessa toimivaan esimieheen, asianhallintavastaavaan tai viranomaisen omaan juristiin ja kertoa ongelma. Mikäli kyseessä on laajemman viranomaisen toimielin, hae apua laajemmasta viranomaisesta. Myös kirjaamosta, arkistosta tai tietopalvelusta voi löytyä henkilökuntaa, joka hallitsee lainsäädännön ja osaa mahdollisesti selittää asian asiankäsittelijälle.

Mikäli nämä toimintamallit eivät auta, on käytettävä erilaisia taktiikoita tiedonhankinnan esteiden kiertämiseksi (ks. tämän oppaan luku x.) tai luopua nopeasta tiedonhankinnasta ja joko kannella oikeuskanslerille tai oikeusasiamiehelle, siirtää asia esimerkiksi oman toimituksen tai ammattiliiton lakimiehen hoidettavaksi. Tämä kuuluu myös mediajohtamisen tietopyyntösuhdetoiminnan piiriin.

Kirjallinen tietopyyntö

Mikäli aineisto on laaja tai tietoa ei voida antaa heti, asiasta kannattaa laatia tietopyyntö kirjallisesti. Se on kätevintä toteuttaa sähköpostitse viranomaisen kirjaamoon. Tämä on toimiva yleisohje varsinkin silloin, jos suora yhteydenotto viranomaiseen ei ole onnistunut ja tietopyytäjä haluaa pyynnöstään itselleen tallenteen.

Erityisesti valtionhallinnon ja suurempien kuntien viranomaiset ovat tottuneet sähköpostitse tapahtuvana yhteydenottoon. Niillä on kokenutta ja osaavaa kirjaamo- ja arkistohenkilökuntaa, jotka osaavat soveltaa lainsäädäntöä ja palvella pyytäjää ripeästi. Kirjaamoon toimitettu sähköposti on paras vaihtoehto myös pyytäjän oikeusturvan kannalta. Suullisesti esitetty pyyntö voi unohtua tai se voidaan ohittaa helposti. Kirjaamo osoitteena varmistaa, että koko viranomaisorganisaatio noteeraa pyynnön, eikä asia jää kiinni yksittäisestä viranhaltijasta.

Kaikilla viranomaisilla ei kuitenkaan ole kokemuksia julkisuuslain mukaisista tietopyynnöistä. Kirjaamon henkilökuntaa voi olla vähän tai kirjaamoa ei ole lainkaan. Kuntatutkimuksessa (Koski- Kuutti) kuntien kirjaamoihin tai kirjaamon puuttuessa yleiseen sähköpostiin lähetetty tietopyyntö sai hyvän tai kiitettävän vastauksen joka kolmannelta kunnalta, kohtalaisen vastauksen joka kolmannelta kunnista ja joka kolmas kunta ei vastannut lainkaan. Monessa kunnassa on totuttu siihen, että viranhaltijoihin ollaan yhteydessä suoraan. Niissä tämä yhteydenpitotapa toimiikin parhaiten.

Monelle viranhaltijalle sähköposti on kuitenkin riskialtis yhteydenottokanava tietopyynnön onnistumisen kannalta. Kuntatutkimuksessa (Koski-Kuutti) ilmeni, että sähköpostia tulee monille viranhaltijoille enemmän kuin he ehtivät läpikäymään. Mikäli viranomaisen ei osaa soveltaa julkisuuslain velvoitteita riittävän hyvin, pyyntö jää herkästi huomaamatta sähköpostitulvasta eikä sitä osata tulkita juridisesti pakottavaksi asiaksi. Saapuneet sähköpostit on myös vaivatonta määrittää vähemmän kiireelliseksi pyynnöiksi ja jättää lopulta hoitamatta.

Mikäli asiaa käsittelevällä viranhaltijalla on vaikeuksia ymmärtää sähköpostilla saamaansa pyyntöä, hänellä voi olla vaikeaa esittää lisäkysymyksiä asiasta. Sen lisäksi että jättää vastaamatta pyyntöön, asiankäsittelijä voi tehdä paljon turhaa työtä ilman yhteydenottoa kysyjään tai lähettää vastaukseksi jotakin ”sinne päin” viittaavaa ilman erillistä yhteydenottoa.

Kuntatutkimuksen mukaan moni viranomainen ei toimi viranomaisena yhdessä. Sähköpostin välittäminen organisaation sisällä on riskialtista. Viesti voidaan kokea vain ”tiedoksi”, vastaanottaja voi olla estynyt vastaamaan esimerkiksi loman takia tai ei osaa soveltaa lainsäädäntöä tai jättää vastaamatta.

Tietopyyntö kannattaa lähettää sähköpostitse, kun pyytäjä:

  • haluaa seurata pyyntönsä käsittelyä
  • on sopinut pyyntöä käsittelevän viranhaltijan kanssa jo ennakkoon puhelimessa tai kasvokkain, että lähettää pyynnön kirjallisena,
  • tietää kokemuksesta, että kyseisen viranomaisen kanssa tämä on hyvä ja ripeä keino,
  • voi odottaa jonkin aikaa pyyntöön vastaamista.

Tietopyynnön yksilöinti

Julkisuuslainsäädäntö ei juurikaan sääntele tietopyyntöjen muotoa. Ne voivat olla suullisia tai kirjallisesti ja voivat vaihdella otsikoinniltaan ja sisällöiltään. Ollakseen julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä niiden on kuitenkin kohdistuttava viranomaisten olemassa oleviin tietoaineistoihin.

Yksi laadullinen vaatimus laissa kuitenkin on (JulkL 13.3§). Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Lisäksi tiedon pyytäjää on diaarin ja muiden hakemistojen avulla avustettava yksilöimään asiakirja, josta hän haluaa tiedon.

Tämä on myös viranomaisen oikeus. Viranomaisen ei tarvitse käsitellä miten laajaa ja kattavaa pyyntöä tahansa. Viranhaltijan on voitava tietää, mitä tietopyytäjä konkreettisesti hakee voidakseen vastata pyyntöön. Usein tämä edellyttää keskustelua pyytäjän kanssa pyynnön kehittämiseksi toimivaan muotoon.

Tietopyytäjän kannattaa yksilöidä tietonsa mahdollisimman pitkälle etukäteen. Tällöin viranomainen tietää, mitä tarkalleen haetaan eikä aikaa tuhlaannu arvailuun ja yksilöintiviestintään. Viranomainen myös lähettää varmemmin juuri sen tiedon minkä pyytäjä haluaa, eikä mitä luulee tämän haluavan.

Jos viranomainen on haluton antamaan pyydettyjä tietoja, se voi epämääräisen tiedon nojalla:

  • pelata aikaa vastauksen valmistelussa, esimerkiksi pallottelemalla asialla omassa organisaatiossa
  • pelata aikaa yksilöintiviestinnässä pyytäjän kanssa,
  • käyttää tilannetta hyväkseen ja tahallaan haalia liian suuria tietoaineistoja ja laskuttaa työstään,
  • vastata osittain eli antaa jotakin tietoa kysytystä asiasta ja jättää toimittamatta oleellista tietoa,

Liian laajasta tietopyynnöstä viranomainen voi luovuttaa osan ja tehdä ylimalkaisesti kielteisen päätöksensä. Mikäli pyytäjä voittaa luovutuskiistan hallinto-oikeudessa, viranomainen voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mikäli on perusteita sille, että edes osalle pyydetystä aineistosta olisikin salausperuste. Mikäli pyyntö on liian yleisluontoinen, viranomainen saattaa laskuttaa pyytäjää lainmukaisesti ylimääräisestä työstä. Käytännössä hyvää tiedonhallintatapaa noudattava viranomainen ei kuitenkaan voi laskuttaa kuin yksilöimättömistä tai muuten hyvin laajoista tietopyynnöistä.

Toimittajat tekevät usein hyvin laajoja ja yksilöimättömiä tietopyyntöjä. Näin tapahtuu pääasiassa kahdesta syystä:

  • toimittajat eivät aina tarkalleen tiedä, mikä kaikki tieto on oman juttuaiheen kannalta oleellista
  • toimittajat ”ryöstökalastavat” viranomaisaineistoja, hankkivat sitä mahdollisimman paljon ja poimivat relevantit tiedot seasta.
  • toimittajat haluavat piilottaa todellisen, tarkkarajaisen tiedontarpeensa kohteen
  • esimerkiksi datajournalismi tai muut suuret aineistovertailut edellyttävät jo lähtökohtaisesti kattavia ja laajoja data-aineistoja.
  • ”Ryöstökalastus” tietopyynnöissä aiheuttaa kuitenkin omat ongelmansa.
  • tietopyynnöstä tulee helposti raskaampi kuin mitä toimittaja on olettanut, kun viranomainen joutuu tekemään tarpeettoman paljon töitä ja voi laskuttaa toiminnastaan
  • tietoa tulee lopulta niin paljon, että jutun kannalta relevantin aineiston etsiminen vaikeutuu
  • laajasta aineistosta on helppoa jättää huomaamatta pois jotakin tärkeää
  • tiedonkeruu ja tietojen luovuttaminen kestää tarpeettoman pitkään, mikä on jutunteolle ikävä asia.
  • Datajournalismin suhteen on muistettava, että viranomaisella ei ole lain mukaan velvoitetta laatia pyyntöön vastaamiseksi uusia tietoaineistoja. Uusiksi aineistoiksi lasketaan esimerkiksi olemassa olevat aineistot, joista poistetaan tietyt tiedot!!! tai yhdistellään tiettyjä tietoja vaikkapa excel-tiedostoon tai avoimeksi dataksi. Kyseessä on niin sanottu tiedon uudelleenkäyttöpyyntö, johon vastaaminen on viranomaisen harkinnassa ja vapaaehtoista.

Journalisti voi hankkia maksutta suuriakin viranomaisaineistoja, mikäli niiden luovuttaminen ei ole ongelmallista ja asiasta onnistutaan sopimaan viranomaisen kanssa etukäteen. Kuntatutkimuksen (Koski-Kuutti) testipyynnössä eräs opiskelija sai muistitikulle kunnan rakennusurakan kaikki asiakirjat, joita oli tuhansina tiedostoina yli 500 kansiossa.

Paras tapa yksilöidä asiakirja on pyytää nimeltä yksittäistä asiakirjaa, kuten esimerkiksi ”toimielimen [nimi] pöytäkirja [ajankohta] pidetystä kokouksesta”. Kenties tätä parempi tapa on kuitenkin käyttää pyynnössä diaarinumeroa tai muuta rekisteritunnusta. Diaari on viranomaisen lähtevän ja tulevan postin rekisteri, johon tavallisesti kirjataan kaikki viranomaisen toimintaan ja käsiteltäviin asioihin liittyvät asiakirjat ja niitä koskeva viestintä. Diaariotsakkeet ovat julkisuuslain mukaan julkisia. Kaikilla viranomaisilla ei kuitenkaan ole käytössään diaaria vaan muita rekisterejä. Tietyt tiedot on lain mukaan kuitenkin pakko kirjata johonkin helposti löydettäviin rekistereihin.

Asiakirjan nimen tietämiseksi pyytäjän pitää tietää melko tarkkaan mitä hakee. Tällöin esimerkiksi asiaan liittyvät muut tärkeät asiakirjat voivat jäädä huomaamatta. Diaareihin ei ole avointa pääsyä, vaan diaaritietojen tarkastelu edellyttää useimmissa viranomaisissa vierailua paikan päällä. Osa viranomaisista lähettää diaarista poimittuja asiakirjaluetteloja tai muita otteita tietojen jäljittämiseksi.

Tietopyytäjä voi pyytää diaarikorttia tai asiakirjoja liittyen tiettyyn asiaan tai toimielimen toimintaan. Valitettavasti asiakirjoja voi olla silti valtavasti ja toisaalta jotkut arkistohenkilöt eivät osaa, tunnista tai halua lähettää oikeasti kaikkia tarvittavia asiakirjoja, kuten esimerkiksi kuitteja. Kirjaamiskäytäntöjen toimivuus on keskeisessä roolissa tiedon saamisessa.

Tietoja on mahdollista pyytää tietyltä ajankohdalta ja toisaalta myös tulevista. Viranomaisen käsittelemässä asiassa on kuitenkin voinut tapahtua jotain merkittävää toimittajan juttunsa aikajänteen ulkopuolella.

Henkilöön liittyvät tiedot toimivat erityisesti asianosaisten tietopyynnöissä. Kuitenkin yleisöjulkisuuteen liittyvissä tietopyynnöissä esimerkiksi yksittäisiin viranhaltijoihin voi liittyä merkittäviä määriä asiakirjoja. selvennystä tähän!

Tietopyynnön maksullisuus

Lähtökohtaisesti viranomaisen on luovutettava tietopyyntöön liittyvät tiedot maksutta, koska kyse on lakisääteisestä viranomaistoiminnasta, ja viranomaisten asiakirjojen julkisuus on taattu perustuslailla. Julkisuuslaki (34§) kuitenkin mahdollistaa sen, että viranomainen voi laskuttaa tietopyytäjää vastaamisen aiheuttamista ylimääräisistä kustannuksista kuten fyysistä tulosteista, tallennusvälineistä tai tehdystä työstä. Sähköisessä muodossa olevasta, helposti löydettävästä asiakirjasta ei saa periä maksua.

Kustannuksia voi aiheutua paperitulosteista tai muistitikusta. Näistä viranomainen saa veloittaa kustannusvastaavuuden mukaisesti. Tietopyyntöihin vastaaminen on virkavelvollisuus, eikä sillä siis saa tehdä voittoa. Tulosteista syntyvät maksut viranomaisen on laitettava palveluhinnastoon, jonka on löydyttävä yleisestä tietoverkosta.

Ylimääräiseksi työksi lasketaan tavanomaisen työn ylittävä työmäärä. Tavanomaisen työn lähtökohtana on, että viranomainen noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa. Esimerkiksi sähköisten rekisterien on oltava moitteettomassa, lainmukaisessa kunnossa. Viranomainen ei siis saisi laskuttaa ylimääräistä sen vuoksi, että sen arkisto on sotkuinen. Esimerkkeinä laissa ylimääräisistä kuluista on tiedon esille hakemisesta aiheutuneet kustannukset sekä asiakirjan osittaissalaamisesta tehty työ, mikäli näiden tietojen poistaminen ei ole vaivatonta. Käytännössä ylimääräisestä työstä joutuu maksamaan esimerkiksi jos

  • haluttu tieto on niin vanhaa, että se pitää kaivaa jostain erillisistä arkistoista
  • haluttua tietoa on paljon eri asiakirjoissa eri puolilla viranomaista, eikä niitä saa esille yksinkertaisella haulla tietojärjestelmästä
  • asiakirja on hyvin laaja ja poistettavia kohtia on useita
  • osittaispoistolla salaamalla läpikäytäviä asiakirjoja on paljon
  • tietopyyntö ei ole riittävän yksilöity, ja tarvittua tietoa etsivä viranhaltija joutuu käymään rekisterejä ja asiakirjoja läpi käsin.

Julkisuuslaki edellyttää, että mikäli viranomainen kieltäytyy tiedonluovutuksesta, tämän on etukäteen kerrottava tiedot perittävistä maksuista esimerkiksi osittaissalaamisesta johtuen (JulkL 14 §). Tietopyytäjän kannattaa kuitenkin jo heti pyyntönsä yhteydessä muistuttaa, että olettaa tiedonluovutuksen olevan maksutonta, eikä halua tietoa, jonka luovuttamiseen liittyy maksuja. Yllättävien laskujen vaara liittyy juuri yksilöimättömiin laajoihin tietopyyntöihin, jotka viranomainen on valmis toteuttamana nopeasti kustannuksista etukäteen ilmoittamatta.

Tiedon antamisesta kopiona tai tulosteena voidaan periä maksu, jolla voidaan kattaa enintään suoritteen tuottamisesta viranomaiselle aiheutuvat kokonaiskustannukset. Maksuja ei edes kunnan itsehallintoon kuuluvan harkintavallan puitteissa voida määrätä tätä suuremmaksi. Yleisessä tiedonsaantioikeudessa, asianosaisjulkisuudessa ja oikeudessa saada tieto itseään koskevasta asiakirjasta on kysymys perusoikeudesta. Hinnoittelu, joka ei ole kustannusvastaavuusperiaatteen mukaista, vaarantaa perustuslailla turvatun julkisuusperiaatteen toteutumista. Kohtuuttomat maksut heikentävät sekä yleistä tiedonsaantioikeutta että asianosaisen tiedonsaantioikeutta. Tapauksessa tiedon antamisesta pöytäkirjanotteesta, kopioista tai muusta tulosteesta perittävän sivukohtaisen maksun määrää ei oltu porrastettu eikä sille oltu määrätty ylärajaa. Suurien asiakirjamääräien kohdalla maksu ei olisi ollut enää kustannusvastaavuusperiaatteen mukainen eikä näin ollen kohtuullinen. Vaasan HAO 20.8.2008 08/0493/3

Kuntakohtaisia kutsuntatilastoja ei voitu tulostaa asevelvollisuusrekisteristä, vaan niiden laatiminen olisi edellyttänyt rekisteritietojen seulontaa, muokkaamista ja yhdistelyä. Tietopyynnössä oli näin ollen kysymys uuden asiakirjan laatimisesta, mihin viranomaisella ei olisi pyynnön johdosta velvollisuutta. Kutsuntatilastoista olisi ilmennyt varusmiespalvelun siirtämisen prosentuaalinen jakauma. KHO 11.12.2015/3614

Tietopyynnön maksullisuus

  • maksuton tiedon antaminen: suullisesti, antaminen viranomaisen luona nähtäväksi/kuunneltavaksi tai jäljennettäväksi, sähköpostitse, jos kuuluu viranomaisen tiedotusvelvoitteen piiriin (myös kaupalliset tarkoitukset)
  • maksullinen tiedon antaminen: kopio, tuloste, aineiston tuottaminen pyynnöstä
  • alennus tai vapautus maksusta (esimerkiksi tiedon tutkimus-tarkoitus)
  • valtion maksuperustelaki, kunnanvaltuuston päätös: suoritteen omakustannusarvo (pl. tiedon etsiminen)

Tietopyynnön rakenne

Lainsäädäntö ei edellytä muotovaatimuksia julkisuuslain mukaiselle tietopyynnölle. Toimiva tietopyyntö on lyhyt ja napakka, josta käy ilmi juuri se tieto tai asiakirja, jota viranomaiselta halutaan. Julkisuuslaki antaa viranomaiselle oikeuden pyytää tietopyytäjää yksilöimään tarkemmin epäselvää tietopyyntöä (JulkL 13 §). Tietopyyntö ei ole politikoinnin ja saarnaamisen väline.

Tietopyyntöön saattaa riittää vaikka vain yksi lause. Näin tietopyytäjä voi toimia, mikäli esimerkiksi kokemuksesta tietää viranomaisen käsittelevän pyyntöjä ongelmitta. Ongelmia voivat liittyä tietopyynnön tunnistamiseen, tulkintaan, turhaan työhön ja pyynnön laskuttamiseen.

Tietopyynnön pitäisi sisältää seuraavat asiat:

ASIA TIIVIIISTI JO HETI OTSIKOSSA.  Moni viranhaltija selaa sähköpostiaan kuten toimitussihteeri tiedotteita ja tekee asiasta nopeasti oman tulkintansa. Mikäli asia ei käy ilmi ymmärrettävästi heti otsikossa, viesti voi joutua herkästi sähköpostin roskakoriin.

PYYNNÖN LAINMUKAINEN PERUSTELU. Monen viranhaltijan on vaikea tulkita, milloin viesti on juridisesti viranomaista velvoittava. Ilmoittamalla heti aluksi viestin lailliset perusteet, asiaa käsitelevän viranhaltijan on helpompi ymmärtää, että kyse on viranomaisten toiminnan julkisuuden (621/1999) mukaisesta tietopyynnöstä. Asia voidaan laittaa vireille myös hallintoasiana. Tätä varten viestissä on selkeästi ilmaistava vaadittava asia, vaatimus, lailliset perusteet ja pyytäjän yhteystiedot.

Viranomaisen pitäisi pyynnön saatuaan tehdä asiassa ensiratkaisu eli tulkinta pyydetyn tiedon julkisuudesta tietyn heuristiikan mukaisesti (HE 30/1998). Tietopyynnössä kannattaa ottaa kantaa tämän heuristiikan mukaisiin kysymyksiin seuraavasti:

YSTÄVÄLLINEN ALOITUS JA LOPETUS. Osa viranomaista kokee neutraaliin virkakieleen pyrkivän viestintätyylin aggressiivisena ja loukkaavana ja voivat jättää joissakin tapauksissa tästä syystä vastaamatta. Useita menestyksekkäitä tietopyyntöjä laatinut toimittaja Salla Vuorikoski ohjeistaa toimittajia olemaan ”ystävällisiä, mutta määrätietoisia”. Sähköpostin vastaanottaja on ihminen, jonka myötämielisyys parantaa asiankäsittelyn ripeyttä ja laatua.

PYYNNÖN YKSILÖINTI. Pyynnön on kohdistuttava viranomaisen asiakirjaan ja tiedon kohde on yksilöitävä mahdollisimman hyvin etukäteen.

PYYNNÖN LAAJUUS. Tietopyytäjän on yksilöitävä tarvitsemansa tiedot ja määriteltävä, tarvitseeko hän niitä yksittäisinä vai kokonaisina asiakirjoina. Pyynnön pitäisi olla sellainen, että viranhaltija voi poimia valmiin tiedon ja lähettää sen pyytäjälle ilman ylimääräistä vaivaa.

SALASSAPIDETTÄVÄT TIEDOT. Viranomaisen on suojattava salassapidettävät tiedot sivullisilta. Tiedonpyytäjän on otettava kantaa siihen, mikäli pyynnön kohde osuu esimerkiksi johonkin julkisuulain 24 §:n mukaisista salausperusteista ja miksi salaamista niiden perusteella ei pitäisi nyt tehdä.

JULKISUUDEN AIEMPI TULKINTA. Tietopyytäjä voi auttaa viranomaista tämän harkinnassa kertomalla asiaa koskevista erityisistä lain kohdista ja sovelletuista oikeusratkaisuista, esimerkiksi miten salauspykälää on KHO:n ratkaisussa tulkittu.

JULKISUUSMYÖNTEINEN HARKINTA. Pyytäjän on tarkistettava, onko pyydetty tieto tullut vielä ehdottomasti julkiseksi (JulkL 6-8). Jos näin ei ole, asiassa kannattaa vedota viranomaisen julkisuusmyönteiseen harkintaan (17 §) tai pyytää viranomaista kertomaan tietoja keskeneräisestä asiasta (19 §).

TIEDONTARPEEN KIIREELLISYYS. Olennaista voi olla, millä aikataululla tietoja tarvitaan. Esimerkiksi kunnat toimivat hyvin erilaisilla aikatauluilla, päivästä kahteen viikkoon (Koski-Kuutti). Viranomainen saattaa tulkita kolmenkin kuukauden tiedonluovutusajan normaaliksi. Yksittäiset julkiset asiakirjat kannatta pyytää lähetettäväksi heti ja muut osittaissalaamista tai muuta harkintaa vaativat aineistot myöhemmin.

TIEDON LUOVUTUSTAPA. Lain mukaan tietopyytäjä saa määritellä itse tietojen luovutustavan. Sähköisessä muodossa tiedot pitäisi saada maksutta, jos pyyntö ei edellytä viranomaiselta ylimääräistä työtä. Muussa tapauksessa viranomainen voi veloittaa palveluhinnastonsa mukaan kustannusvastaavuusperiaatteella. Näin saattaa käydä, mikäli et esimerkiksi ole yksilöinyt pyyntöäsi. Ylimalkaisen pyynnön seurauksena toteutetun laajan pyynnön käsittelyn tietopyytäjä saattaa joutua maksamaan. Toisaalta laskuttamisesta kannattaa valittaa, koska julkisen viranomaistiedon pitäisi olla lähtökohtaisesti maksutonta.

TIETOJEN MAKSULLISUUS. Tietojen luovutus sähköisistä asiakirjoista on lain mukaan lähtökohtaisesti maksutonta. Mikäli viranomainen kuitenkin joutuu tekemään ylimääräistä työtä, se voi veloittaa palveluhinnastonsa mukaan kustannusvastaavuusperiaatteella. Välttyäkseen tämäntapaisilta yllätyksiltä tiedon pyytäjän kannattaa ilmoittaa olettavansa, että saa pyydetyn aineiston maksutta. Mikäli jotain maksullisuutta ilmenee aineiston toimittamisessa, viranomaiselta kanat vaatia, että se ilmoittaa ensi tilassa aiheutuvista kustannuksista tiedon ja maksuperusteet.

PYYTÄJÄN TUNNISTAMINEN. Toimittajien ei yleensä kannata laatia tietopyyntöä nimettömänä. Viranomaiset huomioivat toimittajien tekemät tietopyynnöt usein ripeämmin. Myös oikeushenkilöt eli yritykset tai yhdistykset voivat laatia julkisuuslain mukaisen tietopyynnön. Jossain toimituksissa median lakimies toimii haastavimpien tietopyyntöjen yhteyshenkilönä.

Tietopyyntöesim

Puolustusvoimille osoitettu tietopyyntö ja siihen saatu viranomaisen vastaus (Kuutti 2011).

6julkl1.jpg

 

6julkl2

Tietopyynnön käsittely viranomaisessa

normatiivinenkehikko
Viranomaisen vuorovaikutusviestinnän normatiivinen kehys tietopyyntötilanteissa.

Viranomaisen pitäisi ratkaista siltä pyydetyn tiedon julkisuus välittömästi tietopyynnön saatuaan tekemällä asiasta ensipäätös: onko tieto julkista, harkinnanvaraista vai tarvitseeko luovutettavasta aineistosta salata jotakin. Arkistolaitoksen ”Sähke 2” -ohjeistuksen mukaisesti yksittäisen asiakirjan metatiedoissa täytyisi löytyä tieto siitä, onko asiakirjassa salattavaa vai ei. Salattava tieto pitäisi kertoa tietopyytäjälle mahdollisimman pian, mielellään ensimmäisessä vastauksessa. Julkisuuslain kahden viikon määräaika tiedonluovutukselle onkin olemassa esimerkiksi useasta eri paikasta tehtävän tiedonhaun tai osittaissalaamisen vaatiman lisätyön vuoksi. Tietopyytäjän pitäisikin heti saada tietää, saako hän tiedot vai ei ja onko luovuttamisessa joitakin esteitä tai ehtoja.

Riippumatta siitä, onko asiakirjassa metatietoja vai ei, pyydettyjen tietojen julkisuus on ratkaistava aina tilannekohtaisesti. Ratkaisu tehdään seuraavan heuristiikan mukaisesti:

  • kuuluuko pyydetty asiakirja julkisuuslain soveltamisalaan (JulkL 4–5§)
  • onko asiakirja ja miltä osin salassa pidettävä (JulkL 24§)
  • onko asiakirja tullut ehdottoman tiedonsaantioikeuden piiriin (JulkL 6–7§)

Mikäli asiakirja ei ole julkisuuslain tarkoittama viranomaisen asiakirja, julkisuuslakia ei sovelleta ja asiakirjan luovuttaminen on viranomaisen harkinnassa. Mikäli asiakirjassa on salattavaa, viranomaisen on tarkistettava, onko tietopyytäjä lain tarkoittama sivullinen, jolle tietoja ei voida luovuttaa. Henkilörekisteristä tietoa kysyvältä tarkistetaan tiedon käyttötarkoitus ja se, onko kysyjällä oikeus käsitellä henkilötietoja (JulkL 13.2§). Mikäli asiakirja ei vielä ole tullut ehdottoman tiedonsaantioikeuden piiriin, sen luovuttaminen on viranomaisen harkinnassa.

Mikäli tieto on julkinen, pyydetyt tiedot on luovutettava pyydetyllä tavalla (JulkL 16§). Mikäli luovutus tapahtuu fyysisenä tulosteena tai tallenteena, tai jos tiedon kerääminen on vaatinut hyvästä tiedonhallinnasta huolimatta runsaasti ylimääräistä työtä, asiasta voidaan periä palveluhinnaston mukainen maksu (JulkL 34§). Mikäli tiedonluovutustapaa ei ole pyynnössä määritelty, lähtökohtana on vastata samalla lailla kuin viranomaista on lähestytty: suullisesti pyydettyyn tietoon suullisesti ja kirjalliseen kirjallisesti. Ehtona tiedonluovutukselle kuitenkin on, että asiakirjojen suuri määrä tai kopioinnin vaikeus ei saa aiheuttaa kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. (HE 72/2002)

Mikäli tietopyynnön julkisuusratkaisu on kielteinen salauksen tai harkinnan vuoksi, julkisuuslaki antaa selkeät ohjeet viestinnälle (JulkL 14.2§). Nämä ehdot pätevät aina, kun viranhaltija kieltäytyy luovuttamasta tietoja pyydetyllä tavalla. Esimerkiksi jos tietoa ei ole olemassa tai viranomainen ei luovuta tietoja sähköpostilla vastoin tietopyytäjän toivomusta, sen on toimittava seuraavasti:

  • ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy
  • annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi
  • tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi sekä
  • annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

Tietopyytäjälle on kerrottava mahdollisuudesta saattaa tietopyyntöä koskeva asia viranomaisen ratkaistavaksi ja tiedustella pyytäjän halukkuutta tähän. Tapauksessa yliopiston työntekijä oli arvioinut, että hän ei voinut luovuttaa kaikkia pyydettyjä tietoja julkisuuslain salassapitoa koskevien säädösten takia (OKV/376/2016).

Viranomaisen on ilmoitettava lakiin pohjautuva peruste kieltäytymiselle, salaamispykälän tapauksessa kyseessä oleva lainkohta ja syy sen soveltamisele tietopyynnön kohdalla. Harkintavaltaa käyttäessäänkin viranomaisen on perusteltava päätöksensä lailla, sillä lähtökohtaisesti viranomaisen on oltava harkinnassaan julkisuusmyönteinen.

Jos viranomainen kieltäytyy suullisesti tai kirjallisesti esitystä pyynnöstä, sen on perusteltuaan kieltäytymisensä kerrottava, että päätös on mahdollista saada kirjallisena ja että asiasta voidaan tehdä valituskelpoinen päätös esimerkiksi hallinto-oikeuteen tehtävää valitusta varten. Päätösten perusteleminen on virkamiehille hallintomenettelylain mukaisesti kuuluva yleinen virkavelvollisuus (HE 30/1999).

Mikäli viranomainen toimii muutoin väärin, esimerkiksi ei tee tietopyynnöstä päätöstä, toimii hitaasti tai viestii toisin kuin mitä laissa viranhaltijalta edellytetään, tietopyytäjä voi kannella asiasta laillisuusvalvojalle, esimerkiksi aluehallintaviranomaiselle, eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille.

Tietopyytäjän on saatava tietää pyyntöönsä liittyvistä mahdollisista maksuista, joita syntyy esimerkiksi tietojen osittaissalaamisesta tai pitkäkestoisesta keräämisestä. Vaikka viranomainen voi kieltäytyä liian työlääksi katsomastaan tietopyynnöstä (16.1 §), se voi myös pyynnön toteuttaa ja tarvittaessa periä siitä maksun (34 §). Tämä ei ilmeisesti koske, mikäli tiedot annetaan. Eli on olemassa vaara, että teet tarkemmin yksilöimättömän tietopyynnön, jonka viranomainen kuitenkin katsoo selkeäksi ja toteuttaa pilkulleen tehden valtavan työn ja veloittaa asiasta.

Mikäli asiakirjaa ei ole olemassa, mutta viranomaistoiminnassa on meneillään tietopyyntöön liittyvä asia, vastuussa olevan viranhaltijan on annettava asiasta suullinen tiedonanto. Julkisuuslain mukaan on toimittava (JulkL 14.2 §), vaikka asiakirjatietoja ei olisikaan olemassa. Tällöin tilanteeseen on suhtauduttava samalla tavalla kuin viranhaltijan kieltäydyttyä tiedon luovuttamisesta.

Mikäli viranomainen luovuttaa lain mukaisesti salassa pidettävää aineistoa, viranomaisen on huolehdittava riittävistä merkinnöistä asiakirjojen salaisuudesta ja siitä, että tiedonpyytäjä on tietoinen velvoitteistaan salatun tiedon haltijana (JulkL 25§). Luovutettaessa salassa pidettäviä aineistoja julkisuuslain maksuvelvoitteita ei sovelleta. Ne koskevat vain luovutettaessa julkisia/osittain julkisia tai asianosaisuuden perusteella luovutettavia tietoja (JulkL 34 §).

Viranomaisten virheet ja ongelmat pyyntöjen käsittelyssä

Julkisuuslain päivittämisen (1999) jälkeen viranomaisilta selvitettiin mahdollisia lain soveltamisongelmia. Viranomaisten mukaan niitä ei juuri ollut (mm. Salovaara & Tala 2003). Kuitenkin esimerkiksi hallinto-oikeuskäsittelyissä tuli asiakirjajulkisuutta koskevien tapausten piikki (Arolainen 2011)) Myös tutkijat ovat löytäneet erilaisia ongelmia tietopyyntöjen käsittelyssä aivan viimevuosiin asti (mm. Kuutti 2011, Koski &Kuutti 2016).

Ongelmatilanteita tarkastellaan seuraavassa tällaisessa kronologiseen järjestykseen luokiteltuina (Koski-Kuutti):

1) Ohjeistus

Hyvä tiedonhallintatapa (JulkL 17 §) edellyttää, että ”viranomaisen palveluksessa olevilla on tarvittava tieto käsiteltävien asiakirjojen julkisuudesta sekä tietojen antamisessa ja käsittelyssä sekä niiden ja asiakirjojen ja tietojärjestelmien suojaamisessa noudatettavista menettelyistä, tietoturvallisuusjärjestelyistä ja tehtävänjaosta, samoin kuin siitä, että hyvän tiedonhallintatavan toteuttamiseksi annettujen säännösten, määräysten ja ohjeiden noudattamista valvotaan.”

JULKISUUSLAIN HALLINTA. Tietopyyntöä käsittelevä viranhaltija ei välttämättä tunne julkisuuslainsäädäntöä eikä osaa soveltaa sitä, jos hänellä ei ole pyyntöihin liittyviä kokemuksia.

OLEMATON OHJEISTUS JA KOKEMUSTEN PUUTE. Kuntatutkimuksessa (Koski-Kuutti) joka neljäs vastanneista kunnista ilmoitti vain julkisuuslain ohjeistukseksi. Monella kunnalla julkisuuslain mukaisista tietopyynnöistä ei ollut juurikaan kokemusta.

HAJALLAAN OLEVA OHJEISTUS. Kunnissa on hyvin kirjavia tapoja ohjeistaa viranhaltijoita julkisuuslain käyttöön. Tiedonluovutuksesta voi olla mainintoja hallintosäännössä, asiakirjahallinnon ja arkistotoimen toimintaohjeessa, tiedonluovutushinnastossa, säilytetyissä kuntaliiton yleiskirjeissä, viestintäohjeissa tai –suunnitelmissa tai erillisissä epämuodollisissa muistioissa. Aasiasta on voitu pitää koulutuksia. Harvassa kunnassa on varsinaista koottua tiedonluovutusohjeistusta, vaan julkisuuslakiin liittyviä asioita on eri aihealueista eri asiakirjoissa.

VAIHTELEVA OSAAMINEN. Kunta organisaationa koostuu useista erilaisista toimielimistä, joissa työskennellään hyvin erikoistuneissa työtehtävissä ja koulutuksilla. Esimerkiksi kunnan arkistossa voi olla erinomainen julkisuuslain tuntemus, joka vastaavasti on puutteellisempaa hallintoyksikössä tai teknisellä puolella. Tietopyyntöön saatetaan vastata soveltamalla jotakin muuta lainsäädäntöä kuin julkisuuslakia. Esimerkiksi henkilötietolain soveltaminen on tavallista, vaikka sen mukaan: ”Oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.” (HetiL 8.4 §). Osassa kuntia epätasainen osaaminen on ratkaisu työnjaolla. Esimerkiksi kunnan kaikkien tietopyynnöt osoitetaan harvoille tiedonluovutuksen nimetyille asiantuntijoille.

2) Tavoittaminen

Tietopyytäjä ei saisi luottaa siihen, että asia hoituu, kun tietopyyntö on tehty viranomaiselle. Tämän sijasta on tärkeää varmistua, paitsi viestien perille menosta myös niiden asianmukaisesta käsittelystä.

SÄHKÖPOSTIONGELMAT. Kuntatutkimuksessa havaittiin runsaasti a ongelmia sähköpostitse lähetettyjen tietopyyntöjen käsittelyssä. Sähköposti voi juuttua roskapostisuodattimeen tai mennä vikaan? kirjoitusvirheen vuoksi tai serveriasetusten tai lähetyksestä ei tule vikailmoitusta. Ongelmia voi esiintyä myös viranomaisen vastaamisessa sähköpostilla varsinkin liitetiedostojen kanssa.

TULKINTAVIRHEET. Ehkä vakavin vastaamisongelma voi liittyä viranhaltijan tekemään ensitulkintaan tietopyyntöviestistä. Se voidaan mieltää vapaaehtoisesti vastattavaksi tai muuten epähuomiossa jättää viesti käsittelemättä tai tuhota se. Tietopyyntö voidaan tulkita virheellisesti esimerkiksi:

  • aiheensa vuoksi vapaaehtoiseksi tutkimuskyselyksi,
  • lähettäjän (tutkijan) yhteiskunnallisen roolin mukaan vapaaehtoisesti vastattavaksi,
  • sekoittavaksi toiseen vastaavanlaiseen tietopyyntöön,
  • vähemmän vakaviksi asioiksi kuten oikeusturvakysymyksiksi tai kunnassa käsiteltävänä oleviksi asioiksi,
  • vastaanottajalle tunnistamattomaksi esimerkiksi tietopyyntöviestin otsakkeen takia, jolloin viranhaltija ei osaa kirjata sitä ja se jää käsittelemättä.

Julkisuuslain mukaisen tietopyynnön tunnistaa siitä, että mikäli viesti on kysymys tai pyyntö, joka koskee viranomaisen tietoaineistoa, on kyseessä julkisuuslain mukainen tietopyyntö.

VASTAUS TAI KUITTAUS PUUTTUU. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta määrittää tiedonluovutuksen enimmäismääräajaksi kaksi viikkoa. Kuitenkin laki sähköisestä asioinnista määrittää, että sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta on ilmoitettava eli viesti on kuitattava välittömästi. Hallintolain käsittelyn viivytyksettömyys (23§) edellyttää jonkinlaista vastausta tietopyyntöön välittömästi. Hyvän hallinnon mukaisessa vastauksessa kerrotaan asian olevan käsittelyssä, ensiratkaisu tietopyyntöön, asian käsittelijä ja koska tiedonluovutusta voi odottaa.

TIETOPYYNNÖN MUOTO. Julkisuuslaki ei aseta ehtoja tietopyynnön esitystavalle (JulkL 13§). Tietopyynnön voi esittää suullisesti, kirjallisesti tai sähköisesti tai ilman erityistä nimikettä (esimerkiksi ”kysymys” tai ”pyyntö” käyvät tietopyynnön sijasta). Jotkut viranomaiset voivat kuitenkin vaatia tietopyytäjää käyttämään erityistä lomaketta tai ottamaan yhteyttä erityistä sähköistä kanavaa pitkin. Vaikka tällaisia vaihtoehtoisia viestintäväyliä ja -välineitä voidaan tarjota, tietopyytäjää ei voida vaatia pitäytymään niissä (esimerkiksi tulostamaan liitetiedostona oleva lomake, täyttämään se käsin ja palauttaa se skannaamalla.

3) Käsittely

Julkisuuslain soveltamisen pitäisi lähtökohtaisesti olla vaivatonta. Itse asiassa tietopyynnöt eivät tarvitse minkäänlaista erityistä käsittelyä. Viranomaisen asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia, ja mikäli tietopyyntö tulee viranhaltijalle, hän voi saman tien luovuttaa julkisen tiedon sitä pyytäneelle. Vain kielteiset ratkaisut tai osittaissalattavat tai erityistä harkintaa vaativat asiakirjatiedot saattava edellyttää ylimääräistä käsittelyä.

VENYVÄ VASTAUSAIKA. Sen sijaan, että viranhaltija luovuttaisi julkisen tiedon viivytyksettä sitä pyytävälle (JulkL 14.4 §) a moni viranomainen luovuttaa tiedot vasta kahden viikon määräajan rajoissa. Tämä on kuitenkin virheellistä toimintaa, mikäli julkinen tieto on valmiina ja se voidaan luovuttaa ilman ylimääräisiä toimenpiteitä. Vaikka tieto luovutettaisiinkin vasta kahden viikon kuluttua, tietopyytäjälle on vastattava viivytyksettä eikä jättää tätä ihmettelemään, mitä pyynnölle on tapahtunut.

KANKEA AINEISTONHALLINTA. Tietoyhteiskunnasta huolimatta osa kuntaviranomaisia käyttää yhä paperista arkistoa. Tietojärjestelmät voivat olla kömpelöitä tai viranhaltijat eivät hallitse niitä täysin. Tietojen etsiminen, kokoaminen ja luovutus voi olla työlästä.

KANKEA VIRANOMAISEN ORGANISAATIO. Parhaassa tapauksessa viranhaltija voi luovuttaa julkiset tiedot välittömästi niitä pyytävälle. Monessa kunnassa kuitenkin tietopyyntöön vastaaminen voi viivästyä tai harhautua viranomaisorganisaatioon, kun asian saa ratkaista vain tietty, riittävän korkea-arvoinen henkilö, joka kuitenkin on kiireinen tai lomalla. Tietopyyntö saatetaan myös pilkkoa osiin eri toimielimiin, joiden keskinäinen yhteistyö voi olla hidasta ja vajaata.

RESURSSIEN (TOISTUVA) PUUTE. Moni kunta potee työvoimavajetta ja yksittäisille viranhaltijoille on sälytetty useita eri tehtäviä. Toisaalta viranomaisella voi olla sesonkiluonteisia kiireitä, jotka asettavat tietopyyntöihin vastaamisen alhaisemmalle prioriteettitasolle. Monessa kunnassa on jatkuva ”maailmanlopun tunnelma”, kun sesonkiluonteiset kiireet vuorottelevat läpi vuoden toistuvina. Lainsäädäntö ei hyväksy ”kiirettä” syiksi jättää vastaamatta tietopyyntöihin. Lainsäädännön lähtökohta viranomaisten kiireisiin on viranomaisille karu. Jos työvoimaa on liian vähän lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, sitä on lisättävä.

KOKEMATON ORGANISAATIO JA DELEGOINNIN PUUTE. Tietopyyntöjen harvinaisuus tietyissä kunnissa ja toimielimissä näkyy paitsi viranhaltijoiden henkilökohtaisessa osaamisessa myös organisaation kokemattomuutena. Viranomaisen toiminnalta puuttuvat rutiinit ja ohjeistukset tietopyyntöjen käsittelemiksi ja yhteistyö viranhaltijoiden välillä ontuu. Esimerkiksi edelleen lähetettyjä viestejä saatetaan tulkita vain ”tiedoksi” tai väärinkäsitykset voivat saada viranhaltijan uskomaan, että joku toinen hoitaa asiaa.

4) Tietojen luovutus

Viranomaisen tietopyyntöön antama vastaus ja tietojen luovutus ovat usein kaksi eri asiaa. Vastaus on ensimmäinen aihetta käsittelevä viesti, jossa yleensä viranomainen kertoo asian käsittelystä ja ratkaisun pyydettyjen tietojen julkisuudesta. Tällainen viesti on nimenomaan hallintolain velvoitteiden ja hengen mukainen. Tiedot voidaan luovuttaa esimerkiksi liitetiedostoina tai tiedonantona ja mahdollisesti jonkun muun kuin asian varsinaisen käsittelijän toimesta.

TIEDOTTAMISEN PUUTE. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta keskittyy viranomaisten olemassa oleviin tietoaineistoihin ja asiakirjoihin. Viranomaisella on kuitenkin lisäksi velvollisuus antaa tietoja niitä pyytävälle keskeneräisissä asioissa (JulkL 19§) sekä tuottaa ja jakaa tietoa sellaisesta aihepiiristä, joilla on yleistä kiinnostusta (JulkL 20§). Tiedon antaminen on tärkeää, jos esimerkiksi jokin valmisteleva työryhmä, joka ei ole varsinainen toimielin, valmistelee merkittävää yhteiskunnallista asiaa. Tällaisen väliaikaisen toimielimen tuottamat asiakirjat tulevat julkiseksi vasta asian käsittelyn jälkeen varsinaisessa elimessä, esimerkiksi lautakunnassa tai kunnanvaltuustossa (JulkL 6§). Moni viranomainen joko luovuttaa tämäntapaisia tietoja tai pitää kaikki tiedot vain itsellään.

NEUVONNAN PUUTE. Joidenkin viranomaisten kyky vuorovaikutukseen tietopyytäjän kanssa on heikkoa. Kuitenkin hallintolaki (8§) määrää viranomaiset neuvomaan niissä asioivia, hallintoasioissa apua tarvitsevia. Kysymys voi olla esimerkiksi siitä, miten haluttu tietopyyntö kannattaa tehdä tai mistä löytyvät yhteystiedot oikeiden viranhaltijoiden löytämiseksi.

OSITTAINEN TIEDONLUOVUTUS. Yksi merkittävimpiä epäkohtia tiedonluovutuksissa ovat osittaiset tiedonluovutukset. Viranomaiset antavat vain osan pyydetyistä tiedoista, jotka ovat helposti löydettävissä siinä lyhyessä ajassa, jonka ne ovat valmiita käyttämään tietopyyntöön vastaamiseen.

PERUSTELEMATON LUOVUTTAMATTA JÄTTÄMINEN. Julkisuuslain mukaan viranomaisen on kerrottava syyt, jos jotakin pyydetyistä tiedoista ei voida antaa (14§). Kaikki viranomaiset eivät kuitenkaan toimi aina näin. Ne saattavat esimerkiksi pelkästään ilmoittaa syyksi jonkin 24§:n pykälän tarkentamatta perusteitaan sen soveltamisessa nimenomaan pyydettyjen tietojen kohdalla. Toisaalta luovutetuista tiedoista on saatettu poistaa osia, kuten henkilöiden nimiä ilman erillistä mainintaa. Julkisista tiedoista ei kuitenkaan saisi poistaa mitään ilman lakiin pohjautuvaa, julkilausuttua perustetta.

VIRANOMAISRATKAISUN KYSEENALAISTAMATTOMUUS. Kertoessaan kielteisestä ratkaisustaan tiedonluovutukseen viranomaisen on samalla tiedusteltava, haluaako tietopyytäjä asian ylemmän viranomaisen ratkaistavaksi. Tämä tarkoittaa viranomaiselle virallisen kielteisen päätöksen laatimista. Ilman tätä tietopyytäjä ei voi valittaa ratkaisusta hallinto-oikeuteen. Kielteisen päätöksen saaminen on merkittävää tietopyytäjän oikeusturvalle.

5) Laskutus

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta käsittelee myös maksuja, joita julkisten tietojen luovutuksen johdosta voi periä (34§).

KIRJAVA HINNOITTELU. Kuntatutkimus (Koski-Kuutti) paljasti kuntien tietojen luovutusta koskevat hinnastot keskenään vertailukelvottomiksi. Hintaluokat ovat yksilöllisiä, vaikka suurin osa kunnista on laatinut hinnastonsa saman mallipohjan pohjalta. Pahimmillaan ne on myös muotoiltu siten, ettei tiedonpyytäjä pysty päättelemään niiden perusteella asiakirjapyyntönsä lopullisia kustannuksia, jotka perustuvat viranhaltijan subjektiiviseen kokemukseen tekemänsä luovutustyön raskaudesta. Tällainen ei luonnollisestikaan ole pätevä hinnoitteluperuste ja mahdollistaa asiasta valittamisen. Osassa kunnista ei peritä tiedonluovutuksesta maksua lainakaan, osa laskuttaa vaihtelevasti ja osa antaa alennuksia niin tulostusmateriaaleille kuin tehdylle työlle. Lopullinen summa esimerkiksi paksulle tulostusnipulle vaikeasti löydettäviä tietoja voi vaihdella kunnasta riippuen nollasta satoihin euroihin.

YLLÄTYSLASKUT. Julkisuuslaki edellyttää, että mikäli viranhaltija kieltäytyy luovuttamasta kaikkea pyydettyä tietoa, hänen on annettava tieto käsittelyn vuoksi perittävistä maksuista (14§). Maksu voi koskea esimerkiksi tietojen keräämistä, tietojen muokkaamista luovutuskuntoon tai tietojen tulostamista. Viranomainen saattaa lähestyä tietopyytäjää laskulla, mikäli se on hyväksynyt hyvin työlään tietopyynnön, ratkaissut sen rivakasti ja luovuttanut tiedot. Vaikka tämäntapainen toiminta olisikin lainmukaista, se ei ole hyvää asiakaspalvelua, sillä tietojen luovutus viranomaistoimintana on lähtökohtaisesti maksutonta. Tietopyytäjän onkin siis syytä paitsi yksilöidä tietopyyntönsä tarkasti, myös mainittava tietopyynnön yhteydessä, että tarkoitus ei ole pyytää maksullista aineistoa.

KUSTANNUSVASTAAVUUSPERIAATE JA ARVONLISÄVERO. Tietojen luovutuksessa on julkisuuslain (34§) mukaan noudatettava kustannusvastaavuusperiaatetta. Esimerkiksi tulosteiden hinta ei saa olla kovin suuri, eikä viranomainen saa tehdä voittoa tiedonluovutuksella. Tiedonluovutus viranomaisten asiakirjoista on viranomaistoimintaa, josta ei voida peritä arvonlisäveroa. Tästä huolimatta esimerkiksi osa kunnista on näin tehnyt, vaikka eduskunnan oikeusasiamies on huomauttanut asiasta.

HINNASTOA EI LÖYDY VERKOSTA. Kuntalain ja julkisuuslain maksupykälien mukaan palveluhinnastot tietojenluovutuksesta on määriteltävä etukäteen ja julkaistava yleisessä tietoverkossa. Tämän laiminlyönti (yhä osassa kuntia) on peruste kyseenalaistaa kunnan määräämät maksut tietopyynnölle.

Tietopyytäjien yleiset virheet ja niiden välttäminen

Viranomaisten tavoin myös tietojen pyytäjät voivat syyllistyä virheisiin omassa toiminnassaan.

1) Tietopyytäjä jää odottamaan

Kuntatutkimuksessa (Koski- kuutti) jokaiseen Manner-Suomen kuntaan lähetettyyn tietopyyntöön kunnista joka kolmas jätti vastaamatta. Vastaaminen unohdettiin, viranhaltija oli lomalle, yhteydet kuntaan katkesivat tai jopa viranhaltijan kuolema esti vastaaminen. Pyynnöt olisivat kuitenkin saattaneet jatkua tietopyytäjän yhteydenotosta. Jokaisella on hallintolain (23§) takaama oikeus saada viivytyksetöntä palvelua. Tämän lisäksi hänen on saatava ”pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin.”

Ongelmien välttämiseksi pyytäjän olisikin oltava tiiviissä yhteydessä asiaa käsittelevään viranhaltijaan voidakseen olla kaiken aikaa tietoinen asiansa käsittelystä ja pyydettyjen tietojen luovutusajankohdasta.

2) Tietopyytäjä ei yksilöi pyyntöään

Tietopyytäjä saattaa pyytää kaikki kysymäänsä asiaan liittyvät asiakirjat, jos ei ole varma, mitä tietoa tarkalleen haluaa tai jos epäilee, että jotakin tärkeää jäisi muutoin luovuttamatta. Tällainen tietopyyntö voi kuitenkin olla huono tiedonsaannin kannalta.

”Kaikki asiakirjat” on epämääräinen ilmaus ja yksittäiseen aiheeseen liittyviä asiakirjoja voi olla valtavia määriä. Rajanveto siitä, mistä tietopyynnössä on kysymys voi olla yksittäiselle viranhaltijalle vaikeaa. Sen sijaan että tämä ottaisi pyytäisi tietopyytäjään yksilöimään tarvitsemaansa aineistoa tarkemmin, hän saattaa jättää vastaamatta tai luovuttaa jotakin, jonka olettaa riittävän tietopyytäjälle.

Lisäksi jos asiaan liittyviä asiakirjoja on huomattavasti enemmän kuin mitä tiedonpyytäjä olettaa, tiedonluovutus voi olla vaikeaa ja viranomainen voi laskuttaa ”yllättäen” saamastaan toimeksiannosta.

3) Tietopyyntö ei läpäise julkisuuslain tulkintasääntöjä

Tietopyynnön tulkintaheuristiikka tarjoaa tulkintaohjeet viranomaisen ratkaisun pohjaksi. Tietopyytäjän kannattaa suunnitella pyyntönsä sellaiseksi, että se läpäisee heuristiikan. Pyytäjän on varmistettava, että on yhteydessä viranomaiseen tai muuhun julkisen vallan käyttäjään ja että pyyntö kohdistuu tämän omassa toiminnassaan tuottamaan tai käyttämään tietoaineistoon. Esimerkiksi mielipide ei ole viranomaisen asiakirja. Lisäksi pyytäjän on syytä arvioida pyytämänsä aineiston julkisuutta julkisuuslain salauspykälien (24§) suhteen. Erikseen kannattaa tarkistaa, onko pyydettävä asiakirja tullut ehdottoman tiedonluovutuksen piiriin (6-8§).

Tietopyyntöä laadittaessa olisi vastattava heuristiikan antamiin vastauksiin esittämällä viranomaiselle seuraavaa:

  • mille viranomaiselle pyyntö on tarkoitettu ja mitä viranomaistietoa julkisuuslain pohjalta pyydetään (mahdollisimman yksilöitynä),
  • mistä syystä asiaan mahdollisesti liittyvä salauspykälä ei tässä tapauksessa päde tai miksi asiakirjasta halutaan sen salaamattomat osat,
  • voiko viranomainen harkita tietojen luovuttamista ja punnita, onko syytä olla luovuttamatta tietoja, vaikka pyydetty asiakirja ei ole vielä tullut ehdottoman julkisuuden piiriin (17§),
  • voiko viranomainen luovuttaa tiedot mahdollisimman pian, viimeistään ehdottoman julkisuuden täytyttyä.

4) Tietopyytäjä politikoi

Aineistostamme löytyy hyvin pitkiä tietopyyntöjä, joissa on laaja pohjustus ja jotka muistuttavat pamflettimaista proosaa.

Viranhaltijalla saattaa toisinaan olla vaikeuksia tunnistaa saamansa tietopyyntö julkisuuslain mukaiseksi tietopyynnöksi tai mitä tietoa tarkasti pyydetään. Osa heistä saattaa hermostua tietopyyntöviesteistä ja jättää tästä syystä vastaamatta niihin.

Tietopyynnöstä kannattaakin tehdä mahdollisimman lyhytsanainen ja vedota selkeästi julkisuuslakiin yksilöimällä haluttu tieto mahdollisimman tarkasti ja kertomalla toivotut aineiston toimitustavat. Ylimääräinen viestintä voi vaikeuttaa viranhaltijan toimintaa ja vaikeuttaa tietojen luovutuksen onnistumista. Esimerkiksi tietopyyntöjä tekevän toimittajan on syytä karsia omat epäilynsä, pohdintansa tai poliittiset mielipiteensä viranomaisyhteydenpidon ulkopuolelle ja esimerkiksi osaksi omaa työtään.

5) Tietopyytäjä kuvittelee ja hermostuu

Tietopyytäjä voi herkästi olettaa, että tietopyynnön ongelmat, kuten viranomaisen toiminnan hitaus, saatujen tietojen laatu tai niiden puutteet ovat määrätietoista viranomaisen toimintaa. Tälle on yksinkertainen psykologinen selitys. Tietopyytäjä ei tekemänsä pyynnön jälkeen tiedä, mitä tarkkaan ottaen viranomaisessa tapahtuu. Ihmisellä on luontevaa antaa asioille ja ilmiöille selityksiä, joiden takana on tietoinen, rationaalinen toiminta. Kuitenkin kuntatutkimuksessa (Koski-Kuutti) tietopyyntöihin vastaamattomien kuntien toiminnan taustalta ei juurikaan löytynyt määrätietoista toimintaa, vaan sen sijasta uskottavia onnettomuuksia ja sattumien sumia.

Luulo ei ole kuitenkaan tiedon väärti. Tietopyytäjän kannattaa olla yhteydessä viranomaiseen niin, että tietää hallintolain (23 §) mukaisilla oikeuksilla tietopyynnön käsittelijän ja käsittelyn vaiheen. Keskusteluyhteys viranomaiseen kannattaa säilyttää mahdollisia ongelmatilanteiden varalle.