Salassapito

Julkisuus ja salassapito

Julkisuuslain säädöksiin kuuluu olennaisesti vaatimus tiettyjen tietojen salassapidosta ja sen harkinnasta tietopyyntöjen yhteydessä. Salassapito kuitenkin itse asiassa korostaa julkisuutta, koska se on määräaikaista ja ehdollista eli sidoksissa johonkin laissa erikseen määrättyyn intressiin. Viranomainen ei voi salata tietojaan mielivaltaisesti ja sen tekemä julkisuustulkinta pyydettyjen tietojen suhteen on tarkasti rajattua. Lisäksi salassapidettävät tiedot on arkistoitava. Julkisuus saattaa estää suojattavien intressien toteuttamisen tai aiheuttaa niille haittaa tai vahinkoa.

Salassapito tarkoittaa, että jollakin lakiin nojautuvalla perusteella tietoja voidaan olla antamatta ja piilottaa sivullisilta. Salassapito ei koske asianosaista, ellei laissa erikseen näin mainita. Salaamisen on perustuttava aina lakiin.

Salassapidon sisällölliset perusteet löytyvät julkisuuslain 24. pykälässä mainituista 32 kohdasta. Toisaalta salassapitoa koskee myös muu viranomaisten toimintoja sääntelevä lainsäädäntö ja sen erilliset perusteet. Mikään muu syy ei ole pätevä syy salata tietoja. Lisäksi viranomaisen on aina perusteltava salaaminen selkeän lainkohdan avulla. Esimerkiksi KHO:n mukaan kaupunginhallituksen päätös pitää suljettu kokous ei riitä pöytäkirjan salaamiseen, vaan pöytäkirjasta pitää löytyä salaamiselle lakiin pohjautuva peruste.

Salassapidon lähtökohdat

  • salassapidon perusteluvelvoite: salassapidon edellytysten objektiivinen arviointi
  • salassapitosäännösten yleispätevyys: soveltaminen riippumatta siitä, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on
  • vahinkoedellytyslausekkeet: salassapidon riippuvuus tiedon antamisen vaikutuksista kussakin konkreettisessa tilanteessa (välttämätön ja vähemmän välttämätön salassapito)
  • salassapidon minimointi: rajoittaminen siihen, mikä kussakin tilanteessa on suojattavan intressin kannalta välttämätöntä (esim. yksityisyydensuoja, raha- ja valuuttapoliittiset päätökset: politiikan hoitaminen vs. yhteiskunnan kannalta keskeinen päätöksenteko)
  • tosiseikat: salassapidon perusteleminen arvioitavissa olevilla tosiseikoilla
  • salassapidon yksilöinti: tiedon antaminen asiakirjan julkisesta osasta
  • asiakirjakohtainen julkisuus: ei asiakirjaan liittyvän asian käsittelyn mukaisesti
  • viranomaisen tietoaineiston moninaisuus ja muutokset: laissa ei mahdollista säännellä salassapitoa asia- tai asiakirjakohtaisesti, vaan viranomaiset on osoitettava haittavaikutukset suojattaville eduille

Salassapidon perusteet

  • ei-hyväksyttävä salassapito: tiedon luovuttamisen aiheuttama mahdollinen vaivannäkö
  • hyväksyttävä salassapito: asiakirjan sisältö ei ole ymmärrettävissä oikein peitettyjen tietojen runsauden takia tai jos edes tunnistetietojen peittäminenkään ei estäisi salassa pidettävien tietojen paljastumista
  • ongelmia: salassapitosäännösten tulkinnanvaraisuus, salassapitomerkinnät ja niiden puuttuminen, liike- ja ammattisalaisuuden tulkinta ja merkitys asiassa (liike- ja ammattisalaisuuden suoja vs. ”muu vastaava yksityistä elinkeinotoimintaa koskeva seikka”)

Viranomainen ei saa tehdä salassapidosta ennakoivaa päätöstä.

Viranomainen ei voinut käyttää harkintavaltaansa ennakollisesti ja ratkaista yksittäisen kokouksen esityslistaa koskevaa asiakirjapyyntöä päättämällä etukäteen, ettei esityslistoja julkaista ennen varsinaista kokousta. Seurakuntaneuvosto, jolle asiakirjan antamisesta päättäminen kuului, olisi harkintavaltansa nojalla voinut kokouksessaan päättää siitä, olisiko seurakuntaneuvoston esityslista tullut antaa tietopyytäjälle etukäteen. Tällaista päätöstä seurakuntaneuvosto ei kuitenkaan ollut tehnyt, vaan oli päättänyt yleisesti olla julkistamatta seurakuntaneuvoston esityslistoja ja asialuetteloita ennen seurakuntaneuvoston varsinaista kokousta. Turun HAO 00426/13/1203

Edellytysten selvittäminen

  • viranomaisen toimivalta ja velvollisuus selvittää vahinkoedellytysten perusteet riittävästi
  • vahinko: taloudellinen, aineeton vahinko
  • haitta: hyväksyttävän toiminnan estyminen tai hidastuminen
  • vaaran aiheutuminen: järjestyksen ja turvallisuuden viranomaistoiminnat
  • edun vastaisuus: yhteisön taloudelliset edut ja asema oikeussuhteen osapuolena

Pääsääntönä on osittaissalaaminen. Salauskohdat voivat kohdistua yleensä yksittäiseen salattavaan tietoon ja vain harva salaamisperuste mahdollistaa koko asiakirjan peittämisen. Salattavat kohdat on poistettava tai peitettävä ja muu osa asiakirjaa on annettava pyytäjälle (10 §).

Salausperusteet voi olla eriasteisia. Osa salausperusteista salaa koko asiakirjan tai siihen sisältyvän tiedon aina, osa salausperusteista sallii tiedonluovutuksen tietyin ehdoin. Mutta jotta näitä perusteita salassapidettävän tiedon saamiseksi voidaan arvioida, tarvitsee viranomainen tietopyytäjän henkilötiedot sekä tiedon käyttötarkoituksen (JulkL 13.2 §).

Laissa määritellyt vahinkoedellytyslausekkeet on määritelty erikseen.

Julkisuusolettama

tulkinnan lähtökohtana julkisuus, josta voidaan poiketa vain erityisistä syistä ja asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella

salassapitoperustetta sovelletaan vain, jos tiedon antaminen aiheuttaa vahinkoa

julkisuuslain kohdat: 2 kansainvälinen yhteistyö, 5 tekniset menetelmät rikosten ehkäisyssä, 6 kanteluasiakirjat, 8 poikkeusoloihin varautuminen, 11 rahapolitiikan päätökset, 12 rahamarkkinoiden toimivuus, 14 uhanalaiset eläimet ja kasvit 15 vaalirahoitus, 17 julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuus, 18 julkisyhteisö työmarkkinaosapuolena, 19 viranomaisen oikeudenkäynti, 20 yksityinen liike- ja ammattisalaisuus, 22 pääsykokeet ja testit, 26 yksityisten arkaluonteiset rikostiedot

Salassapito-olettama

  • tulkinnan lähtökohtana salassapito, josta mahdollista poiketa, jos tiedon antamisesta ei ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia
  • julkisuuslain kohdat: 3 rikosilmoitukset, 7 turvajärjestelyt, 9 valtion turvallisuus,
  • 10 maanpuolustus, 21 tutkimussuunnitelmat, 24 turvapaikka-hakemukset, 28 tuomitut ja vangit

Ehdoton salassapito

  • salassapitovelvollisuus ei riipu asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista
  • julkisuus aina tai ainakin yleensä vaarantaa salassapitointressin suojaaman edun
  • salassapidosta ei ole mahdollista joustaa

julkisuuslain kohdat: 1 ulkopolitiikka, 4 rikosten ehkäisy ja selvittäminen, 13 pääoma- ja rahoitusmarkkinat, 16 tutkimuksen perusaineisto, 23 varallisuus ja etuudet, 25 sosiaalihuolto, 27 psykologiset rikostutkimukset, 29 psykologiset testit ja soveltuvuuskokeet, 30 oppilashuolto ja opetus, 31 salaiset osoitetiedot, 32 yksityiselämän tiedot

Salassapitoharkintaa tehdessään viranomaisen on noudatettava viranomaisen harkintaperiaatteita. Salattava tieto aiheuttaa vaitiolovelvollisuuden sekä hyväksikäyttökiellon (JulkL 23 §). Poikkeuksena tästä on asianosainen, jolla on oikeus käyttää tietoja oman asiansa ajamiseen. Viranomaisella on vastuu myös huolehtia salauksesta. Mikäli viranomainen antaa salassapidettävää tietoa tietopyytäjälle, viranhaltijan täytyy selvästi merkitä ko. tiedot salassapidettäviksi ja kertoa, miten niitä saa ja miten ei saa käyttää.

Toisaalta tietopyytäjä voi saada julkista viranomaistietoa, jonka levittäminen voi kuitenkin olla lainvastaista ja tietopyytäjän vastuulla. Esimerkiksi tuomioistuinten ratkaisut ovat pääsääntöisesti julkisia asiakirjoja, mutta niihin sisältyvien henkilötietojen levittäjä voi syyllistyä yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen.

Tietojen salaaminen on lähtökohtaisesti väliaikaista. Tavoitteena on, että kaikki tieto tulisi jossain vaiheessa julkiseksi. Moni salausperuste voidaan kiertää sillä, että salauksella suojattava antaa luvan tiedon antamiselle. Salassapidon selvittäminen ei saa kuitenkaan kestää liian kauan, sillä viranomaisen pitää noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa.

Journalistisesti merkittävät tiedot käsittelevät usein talousasioita. Sekä yksityisillä että julkisilla toimijoilla voi olla omassa toiminnassaan liikesalaisuuksia. Kyseinen taho ei voi kuitenkaan julistaa tiettyjä tietojaan liikesalaisuuksiksi, eikä mikä vain yhteys liiketoimintaan tai oma salaustahto riitä salaamisen perusteeksi. Liikesalaisuuden on oltava riittävän seikkaperäinen tieto. Esimerkiksi tieto yrityksen konkurssista tai sopimuksesta kahden toimijan välillä ei voi olla liikesalaisuus, mutta sopimuksessa mainitut yksikköhinnat esimerkiksi palveluille voivat tätä olla.

Tekijänoikeudet eivät estä julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä, eikä tekijänoikeus suojaa viranomaisen tai muun julkisen toimielimen päätöksiä tai lausumia (Tekijänoikeuslaki 9§). Tietopyynnön yhteydessä voidaan kuitenkin saada viranomaiselle toimitettua ja tekijänoikeudellisesti suojattuja aineistoja, joiden levittäminen julkisuudessa voi olla lainvastaista.

Henkilötiedot

Henkilötiedot ja henkilörekisterit saavat salausperusteensa henkilötietolaista, johon viitataan julkisuuslaissa ja josta viitataan henkilötietolakiin. Julkisuuslakia sovelletaan henkilötietojen luovuttamisessa ja henkilötietolakia tietojen käsittelyssä ja säilyttämissä.

Henkilötietolaki suojelee luonnollisia henkilöitä. Viranomaisten tai oikeushenkilöiden (yritykset, yhdistykset) edustajien nimi- ja henkilötiedot ovat julkisia. Henkilön nimi ja yhteystiedot ovat henkilötietoja, mutta julkisuuslaki tai henkilötietolaki eivät estä niiden luovutusta. Esimerkiksi jos tietopyyntö koskee johonkin asiaan liittyvää viranomaisen kirjeenvaihtoa, siitä ei saa poistaa henkilöiden nimiä ja tietoja ilman jotakin laista löytyvää perustetta.

Henkilötietolaki koskee ennen kaikkea henkilörekisterejä. Mikäli henkilötietoja kootaan käyttötarkoitukseltaan yhdenmukaiseen ja haettavaan rekisteriin, sen käyttö ja tietojenluovutus siitä on tarkoin säädeltyä. Henkilötietolaissa on erillinen määritys toimituksellisesta käytöstä, mikä mahdollista henkilötietojen myös sähköisen (massa)luovutuksen toimituksille. Ehtona kuitenkin on niiden turvallinen säilytys toimituksen ulkopuolisilta.

Jos haluat kunnastasi jonkun henkilörekisterin, ei sitä sinulle sähköpostilla lähetetä. Mutta voit käydä paikan päällä sitä katsomassa ja vaikkapa valokuvata sitä kännykällä muistiinpanoiksi, ellei jotain tietoja siitä ole lailla salattu. Tällaisia kuvia et tietenkään saa julkistaa vaikkapa internetissä. HUOM Toimituskäyttö!

Arkaluontoiset tiedot ovat salattavia tietoja. Tällaiset tiedot kuvaavat

  • rotua tai etnistä alkuperää
  • henkilön yhteiskunnallista, poliittista tai uskonnollista vakaumusta tai ammattiliittoon kuulumista
  • rikollista tekoa, rangaistusta tai muuta rikoksen seuraamusta
  • henkilön terveydentilaa, sairautta tai vammaisuutta taikka häneen kohdistettuja hoitotoimenpiteitä tai niihin verrattavia toimia
  • henkilön seksuaalista suuntautumista tai käyttäytymistä
  • henkilön sosiaalihuollon tarvetta tai hänen saamiaan sosiaalihuollon palveluja, tukitoimia ja muita sosiaalihuollon etuuksia.

Salasaspitointressit

  • Salassapitointressit jaetaan neljän luokkaan, joilla suojataan yksityisyyttä, yleistä etua, molempia samanaikaisesti ja julkisyhteisön toimintaa.
  • yksityinen intressi: yksityiselämän ja yksityisyyden-suoja, liike- ja ammattisalaisuus, yksityinen elinkeino-toiminta
  • yleinen intressi: Suomen kansainväliset suhteet, rikosten ehkäiseminen ja selvittäminen, viranomaisvalvonnan toteuttaminen, turvallisuuden säilyttäminen, talouspolitiikka
  • yksityinen ja yleinen intressi: tutkimus- ja kehitystyön sekä opetuksen suojaaminen, rahoitus- ja vakuutus-järjestelmien luotettavuus ja toimivuus, pääoma- ja rahoitusmarkkinoiden toimivuus
  • julkisyhteisön intressi: julkisyhteisön liike- ja ammattisalaisuus, julkisyhteisö työnantajana ja neuvotteluosapuolena, julkisyhteisö oikeusriidan osapuolena
  • Julkisuuslain 24. pykälän lainkohtien intressit ja niiden tulkinnan perustelut ovat seuraavat

Kansainvälinen yhteistyö

  • erityisesti viranomaistason kansainväliset yhteydet, tavanomainen valtioiden välinen yhteistyö
  • salassapito jos tiedon antaminen aiheuttaa vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä
  • neuvotteluosapuolten kannanottojen ja neuvottelu-asetelmien julkistaminen
  • julkisuusarvion kohteena: muodostuneet käytännöt, Suomeen kohdistuvat odotukset (toisten valtioiden salassapitomääräysten kunnioittaminen, sopimukseen perustuva luottamuksellisuus)
  • tavoitteena kansallisten etujen säilyttäminen
  • asiakirjoja esimerkiksi: yleisluoteiset kannanotot, yksityiskohtaisemmat neuvotteluasetelmat
  • alemman tason kansainvälinen yhteistyö: lähtökohtaisesti julkista ellei aiheuta vahinkoa (mm. kansainvälinen kauppa, viisumiasiat)
  • erityissäännökset kansainvälisissä suhteissa: kansainvälisten järjestöjen (YK, ETYJ, WTO) tai toisen valtion salassapitosäännökset tai –käytännöt eivät sellaisenaan estä Suomen virnaomaisen julkisuusarvion tekemistä erikseen julkisuuslain pohjalta
  • kansainväliset sopimukset kuitenkin sitovat Suomea (esim. Naton rauhankumppanuus)
  • asiakirjan haltija soveltava viranomainen: ministeriö, maakunnallinen viranomainen, kunnallinen toimielin (HUOM. ystävyyskaupunkitoiminta ei yleensä sisällä ko. salassa pidettäviä tietoja)

Ulkopolitiikka

  • varsinainen ulkopolitiikka ja perinteinen diplomatia
  • salassapidon kohteet: edustustojen poliittiset tilannearviot, neuvottelut poliittisista ja taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa, ulkoasianhallinnon salakirjoitetut viestit (sotilasasiamiesten raportit)
  • vahingollista mm. yksityiskohtaisten tietojen julkistaminen
  • UTVA (ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta): ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja Suomen ulkovaltasuhteita käsittelevien asioiden valmistelu ja yhteensovittaminen
  • eduskunnan ulkoasiainvaliokunta (PL 50§): päätösvalta vaitiolovelvollisuuden ulottuvuudesta
  • tasavallan presidentin kanslia: mahdollisuus määrätä asiakirja salassa pidettäväksi ”presidentintoimen hoitamisen kannalta välttämättömän luottamuksellisuuden suojaamiseksi”

Turvajärjestelyjen toteuttaminen

  • henkilöt: päiväohjelma, kulkureitit, luotettavuusarviot
  • rakennukset, laitokset: rakennepiirustukset, pääsy, suojauksen taso (myös yksityisten käytössä olevat, esim. ydinvoimalat ja padot)
  • rakennelmat: paloturvallisuus
  • tieto- ja viestintäjärjestelmät: suojaustekniikka, salasanat, tiedonhallintajärjestelmät, yksityiskohtaiset tekniset kuvaukset

Poikkeusoloihin varautuminen

  • salassapito jos tiedon antaminen vahingoittaa tai vaarantaa turvallisuutta (esim. puolustusvalmiutta)
  • ei salassapitoa, jos tieto tarpeen viranomaisen tehtävän suorittamiseksi (esim. väestönsuojelusuunnitelmista tietoa niille, joiden on huolehdittava varautumisesta)
  • onnettomuuksien tutkintaselostukset: julkisia jos tiedon antaminen ei haittaa onnettomuuden selvittämistä tai loukkaa uhrien oikeuksia
  • haitta liittyy usein tutkinnan keskeneräisyyteen (tietolähteen henkilöllisyys)

Valtion turvallisuus

  • valtion ulkoinen ja sisäinen turvallisuus
  • suojelupoliisi ja muut viranomaiset
  • suojelupoliisin tietojärjestelmät, pääesikunnan tutkintaosaston turvallisuustietorekisteri

Suojelupoliisin kansainvälisen tiedusteluyhteistyön yhteydessä haltuunsa saaman ns. Rosenholz-aineiston julkiseksi tuleminen haittaisi suojelupoliisin edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Lisäksi se vaikeuttaisi muiden turvallisuus- ja tiedustelupalvelujen halukkuutta luovuttaa suojelupoliisille jatkossa tiedustelutietoja ja tätä kautta suojelupoliisin edellytyksiä hoitaa tehtäviään valtakunnan turvallisuuden ylläpitämisessä. Tietoaineisto oli saatu osana tiedustelupalvelujen välistä kansainvälisesti vakiintuneen tavan mukaisesti luottamukselliseksi tarkoitettua tietojenvaihtoa. Aineisto myös sisälsi käyttöä koskevia rajoitteita. Suojelupoliisilta ei myöskään voitu edellyttää sitä, että sen olisi asiakirjapyynnön takia pitänyt nimenomaisesti tiedustella yhteistyötahonsa suhtautumista tietojen antamiseen. KHO:2012:8

Suojelupoliisin vuonna 1990 kansainvälisessä tiedustelutietojen vaihdossa saamalla ns. Tiitisen listalla saattoi olla edelleenkin merkitystä suojelupoliisin toiminnalle. Luottamuksellisen tiedon julkistaminen voi karsia suojelupoliisin yhteistyötahojen halukkuutta tiedustelutietojen luovuttamiselle jatkossa. KHO:2010:31

Maanpuolustus

  • toiminta: puolustusvalmius, sotilastiedustelu, varustaminen, joukkojen kokoonpanot, sijoitukset ja käyttö
  • laitteet ja kohteet: maanpuolustusta palvelevat keksinnöt, rakenteet, (kiinteät) puolustuslaitteet, asejärjestelmät ja sijoittamiset (tutka-asemat, ohjukset) liikenneyhteydet, siltarakenteet
  • kansainvälinen yhteistyö: sotaharjoituksista ilmoittaminen ennakkoon, tarkkailijoiden kutsuminen
  • asiakirjojen hallinta: pääesikunta, puolustushaarat, puolustusministeriö, puolustusneuvosto
  • julkisuuden arviointi: kansalaisten todenmukainen käsitys puolustusvoimien suorituskyvystä, strategiasta, aselajien painotuksista vs. sellaiset yksityiskohtaiset tiedot maanpuolustuksesta, joiden julkistaminen voisi helpottaa Suomeen kohdistuvia sotilaallisia toimia

Elektronista tiedustelua harjoittavan puolustusvoimien Viestikoelaitoksen ei tarvinnut luovuttaa tietoja kehitysstrategiastaan, organisaationrakenteestaan eikä yhteistyökumppaneistaan. Myös laitoksen toimintasuunnitelmat ja toimintakertomukset voitiin salata maanpuolustuksen edun nimissä. Tietojen luovuttamisen olisi vaarantanut paitsi valtakunnan myös laitoksen työntekijöiden turvallisuuden. Pyydetyt asiakirjat eivät myöskään sisältäneet sellaisia julkisia osia, joista tietoja olisi voitu luovuttaa vaarantamatta maanpuolustuksen etua. KHO 607/14.3.2007

Merivoimien esikunnalla oli perusteltua poistaa Atalanta-operaation päättymisraportista salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja maanpuolustusta palvelevista järjestelmistä. Loppuraportista oli poistettu kohdat, joissa käsitellään aluksen johtamisjärjestelmien toimintakykyä ja näiden yhteensopivuutta kansainvälisessä toimintaympäristössä. Merivoimien Esikunnan lausunnon mukaan aluksen johtamisjärjestelmät ovat kansainvälisessä tehtävässä samoja kuin mitä käytetään kansallisessa puolustuksessa. Raportin salassa pidetyissä osissa oli analysoitu näiden järjestelmien riittävyyttä. Tietopyytäjän mukaan salatuista tiedoista esittämän arvion perusteella ei olisi kuitenkaan ollut perusteita katsoa, että on ilmeistä, ettei tiedon antaminen niistä vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua. Hänen arvionsa mukaan raportin salatut osat käsittelevät operaatiossa mukana olleen myytävän, museoitavan tai romutettavan miinalaiva Pohjanmaan johtamisjärjestelmien toimintakykyä. Turun HAO 00985/13/1203

Rikosten ehkäiseminen

  • rikostutkinnan yleisten toimintaedellytysten turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen
  • poliisin, rajavartiolaitoksen, tullilaitoksen ja vankeinhoitoviranomaisten taktiset ja tekniset menetelmät ja suunnitelmat
  • salassa pidettäviä: sormenjälki-, tekotapa-, ammatti- ja taparikollisuus- ym. rekisterit sekä rikosten ehkäisemistä koskevat selvitykset, poliisin saamat ja ottamat valokuvat, henkilötuntomerkkitiedot ja erityiset tunnisteet
  • julkisia: rikostorjuntaa varten laaditut yleiskatsaukset ja selvitykset

Rikosten selvittäminen

  • asia ja asiakirja tuomioistuimen käsittelyssä: julkisuus mahdollista ennen suullista tai kirjallisesta käsittelyä
  • ei syytettä tai jos asia jää käsitelemättä: asiakirjat yleensä julkisia (pl. arkaluonteiset yksityiselämän tiedot)
  • arkaluonteiset rikostiedot (esimerkiksi seksuaalirikos): epäilty, asianomainen, muu tapaukseen liittyvä henkilö
  • rikoksen uhri: uhrin oikeudet, muisto, läheisten loukkaaminen (esim. uhrin valokuva rikoksen selvittämiseksi usein ok)
  • tuomioistuimen asiakirjat: henkilön sama tuomio ei salassa pidettävä tieto
  • rangaistusseuraamuksen toimeenpanon asiakirjat: rangaistusajan suunnitelmat, vapauttamis- ja valvonta-suunnitelmat
  • tuomittu, vapautensa menettänyt: asiakirjat ja rekisterit salassapidettäviä jos henkilöllä on turvallisuhka

Luottamus pääoma- ja rahoitusmarkkinoihin

  • asiakirjat yleensä julkisia
  • salassapidon tavoitteena estää yksittäisiä markkina-osapuolia käyttämästä tietoja epäasiallisesti tai ennen-aikaisesti omaksi hyödykseen
  • tiedot salattava, kunnes ne on saatu yleisesti julkistettua (kansantaloustilasto, talouspoliittinen aloite, toimenpidesuunnitelma, kokonaistuotanto ulkomaankauppa, työllisyyden kehittyminen, valtiontalouden tila, valtion velan kehitys)

Valvontasalaisuus

  • tarkastuksen ja valvonnan tehokkuus: yleiset toteuttamisedellytykset, yksittäisten valvontatoimien onnistuminen
  • salattavat tiedot: valvontaviranomaisen tarkastus-suunnitelmat ja -menetelmät, tarkastuskohteet, tarkastusajankohdat (tavoitteena tarkastusten yllätyksellisyys)
  • ilmoittajan henkilöllisyyden salaaminen (tieto rikosilmoituksen tekijästä erikseen säädetty salassa pidettäväksi)
  • viranomaisen tiedonsaannin turvaaminen jatkossa: luottamuksen suoja ilmoittajan ja viranomaisen välillä
  • valvontatulokset yleensä julkisia (myös kohteelleen epäedullisia tietoja sisältävät)

Kaupungin oli luovutettava sisäisen tarkastuksen selvitys vanhuspsykiatrian osastolla epäiltyyn vanhusten kaltoin kohteluun siltä osin kuin se ei sisältänyt salassa pidettäviä tietoja. Raporttiin ei sisältynyt eikä siitä voitu päätellä tietoja henkilöiden terveydentilasta. Kaupunki ei ollut myöskään tuonut esiin sellaisia seikkoja, joiden perusteella tiedon antaminen sisäisen tarkastuksen raportista vaarantaisi kysymyksessä olleen, jo toimitetun valvontatoimen tai sen tarkoituksen toteuttamisen. Kaupunki ei ollut tuonut yksilöidysti esiin myöskään seikkoja, joiden perusteella tiedon antaminen asiakirjasta olisi ilman painavaa syytä ollut omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle. Kaupunki oli julkaissut sisäisen valvonnan raportista julkisen koosteen. Tällöin kaupungin ilmoitusta siitä, että raporttia ei ollut mahdollista luovuttaa niin että salassa pidettävät tiedot olisi poistettu, ei voinut pitää paikkaansa. Turun HAO 00461/17/1203

Tiedon julkisuus ja salassapito on arvioitava asiakirjakohtaisesti ottamalla huomioon myös tietopyytäjän oikeus saada tieto salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta. Tapauksessa valvontatoiminnan tai yksittäisen valvontatoimen toteuttaminen ei edellyttänyt niin laajaa asiakirjojen ja diaaritietojen salaamista kuin mitä viranomainen oli päätöksessään tarkoittanut. Valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumista ei vaarantanut myöskään tiedon antaminen siitä, että päättynyt valvontatoimi ei aiheuttanut toimenpiteitä tai että valvontatoimia ei kohdistunut lainkaan johonkin tahoon. (KHO 15.6.2016/2330)

Valvontatehtävät

  • rahoitusmarkkinoiden ja vakuutustoiminnan valvonnan lakisääteiset selvitykset: analyysit ja ennusteet rahoitusmarkkinoiden ja vakuutustoiminnan asianmukaisuudesta ja siihen liittyvistä riskeistä ovat salassapidettäviä
  • kohteena markkinoiden toimivuus, rahoitus-, vakuutus- ja eläkelaitokset ja niiden asiakkaat
  • lakisääteiset valvontaviranomaiset: Rahoitustarkastus, valtionvarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Vakuutustarkastus, Suomen Pankki
  • tietojen välitön julkistaminen voi vaarantaa järjestelmän toimivuutta ja luotettavuutta
  • hallintokantelut (lainvastaisesta menettelystä tai laiminlyönnistä): tiedot salassapidettäviä ennen asian ratkaisua, jos julkisuus omiaan aiheuttamaan vahinkoa (kantelun ilmeinen perusteettomuus)
  • poliisin hallintoasiat: henkilöllisyyden varmentamiseen liittyvät asiat ja tuntomerkit
  • onnettomuuden selvittäminen: uhrien oikeuksien ja muiston loukkaaminen
  • luonnonsuojelu: uhanalaiset eläin- ja kasvilajit

Valtiovarainministeriön oli annettava tiedot Suomen valtoin ja Kreikan välisestä vakuussopimuksen asiakirjojen sisällöistä paljastamatta pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja. Sopimukset sisälsivät tietoja, joita voitiin pitää pankkien yksityisinä liikesalaisuuksina. Tällaisia ne olivat kuitenkin vain, mikäli ne voitiin yhdistää sopimusosapuolina oleviin pankkeihin. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät paljastuisi, jos ne eivät samalla olleet yhdistettävissä sopimusasiakirjoista ilmenevään tietoon osapuolina olevista pankeista. KHO:2013:90

Tutkimus ja opetus

opinnäytetyö ja tieteellinen tutkimus: suunnitelma, perusaineisto, tekninen tai muu kehittämistyö, arviointi

salassapito: jos aiheutuu haittaa tutkimuksen tekemiselle, arvioinnille, hyödyntämiselle (tiedeyhteisön sisäinen käsittely tutkijan suostumuksella ok)

valmistuneen tutkimuksen salassapidolle oltava erityisiä perusteita

tutkimuksen ja tilaston perusaineistot: salattava jos luovutettu vapaaehtoisesti (viranomaisen mahdollisuus saada tietoja tutkimukseen ja tilastointiin)

omaehtoinen julkisuus: salassapitovelvoite ei vaikuta tutkimuksen julkisuuteen tai siihen liittyvään julkiseen ja tiedeyhteisön sisällä tapahtuvaan keskusteluun,

asiakirjojen julkisuus viranomaisissa: valtion myöntämä tutkimustuki

Vapaaehtoisesti vastaajilta kerätty koulutoiminnan tietoaineisto oli salassapidettävää tutkimuksen perusaineistoa. Tätä eivät kuitenkaan olleet tutkimuksen perusteella laaditut raportit, julkaistut tai julkistettujen tutkimuksen koulukohtaiset tulokset tai tiedot, joissa kunkin koulun tulos on löydettävissä tutkimuksessa käytetyn numeron perusteella kouluista laaditusta luettelosta. Tutkimus- ja kehittämistyön ja niiden arvioinnin suojaksi salassapidettäviksi säädettyjä viranomaisen asiakirjoja eivät olleet asiakirjat, jotka olivat syntyneet kunnan suorittaessa lakimääräisiin tehtäviinsä kuuluvaa koulutuksen kehittämistyötä. (KHO:2005:26)

Opetus

  • julkisia: tutkintotodistukset ja sen numeroarvostelu, sovellettuun arvosana-asteikkoon perustuvat sanallinen arvostelu
  • salassapidettäviä: oppilaan yksittäiset koesuoritukset, henkilökohtaisten ominaisuuksien sanallinen arvostelu, pääsy- ja muut kokeet ja testit, jos tiedon antaminen vaarantaa testin toteutumisen tai vastaisen käytön (koekysymykset eivät ole julkisia ennen koetilaisuutta, psykologisten testien luotettavuus kärsisi, jos testitiedot olisivat julkisia)
  • ylioppilastutkintolautakunnan koulukohtainen työnjako salassapidettävä vuoden ajan

Yksityisyyden suoja

  • suojan piiri: poliittinen ja uskonnollinen vakaumus, mielipiteet yksityiselämässä, elintavat, yhdistystoiminta, harrastukset, perhe-elämä
  • suojan ulkopuolella on roolisidonnaisuus kuten henkilö julkisessa tehtävässä, poliittisessa luottamustehtävässä, yhdistyksen toimihenkilönä
  • nimikirjalaki: julkisia tietoja viranomaisessa hoidetut virat ja suoritetut tutkinnot, palkkatiedot
  • yhteystiedot: pääsääntöisesti julkisia pl. salainen puhelinnumero ja turvakielto, salaamisen edellytyksenä on henkilön oma ilmoitus ja viranomaisen perustellusta syystä tekemä arvio
  • henkilötiedot: käsittely henkilötietolain mukaan (vaitiolovelvollisuus), tietojen luovutus julkisuuslain mukaan

Taloudellinen asema

  • taloudellinen asema kokonaisuutena: salassa pidettäviä vuositulot, kokonaisvarallisuus, tuen ja etuuden perustana olevat tulot (pl. kokouspalkkiot)
  • palkkaus- ja eläketiedot ovat salassa pidettäviä tietoja (pl. julkishallinnon palkkatiedot, jotka julkisia nimikirjalain pohjalta)
  • verotustiedot: salassa pidettäviä tietoja ovat taloudellista asemaa koskevat verotusasiakirjat, julkisia tiedot verotettavasta tulosta ja verosta
  • ulosotto: julkisia ulosottohakemus, ulosottomiehen päätös ja toimituksia koskevat pöytäkirjat, salassa pidettäviä ulosottoselvitykset

Sosiaali- ja terveydenhuolto

  • salassapito on käytännössä edellytys luottamukselliselle hoitosuhteelle
  • salassapidettäviä kaikki terveystilaa kuvaavat tiedot, esimerkiksi diagnoosi, vammaisuus, hoitotoimenpiteet ja seksuaalinen käyttäytyminen tai suuntautuminen
  • salassapidettäviä kaikki asiakkuutta koskevat tiedot, kuten saatavat edut, tukitoimet, palvelut (asiakkuus sinällään saattaa myös paljastaa arkaluonteisen tiedon)
  • kohteena voi olla myös muu kuin hoidettava henkilö (esimerkiksi siittiöiden luovuttaja)
  • myös muut kuin sosiaalihuollon tai terveydenhuollon yksiköt koskien lääkäritodistusta, ruumiinavauspöytäkirjaa, pakkohoitoon toimittamista

Työkyvyn arviointimenetelmän käynnistämisessä ei ollut kyse sellaisesta henkilön terveydentilasta, jota koskevat tiedot olisi pidettävä salassa. Työkyvyn arviointimenettelyyn ryhdytään viranhaltijan terveydentilan toteamiseksi. KHO:2015:40

Soveltuvuustiedot

  • tiedot henkilön ominaisuuksista tai piirteistä
  • kohteena psykologiset testit, oppilasvalinnat, soveltuvuuskokeet ja niiden tulokset, asevelvollisten sijoittumisarvioinnit
  • työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyt arvioinnit
  • taustalla tulosjohtamisen, kannustuspalkkauksen ja soveltuvuustestien yleistyminen julkishallinnossa
  • salassapidon perustana henkilön yksityisyydensuoja ja julkishallinnon etu työnantajana

Liike- ja ammattisalaisuus

  • salassapidolla oltava erityiset intressit
  • julkistamisen on aiheutettava kohteelle taloudellista vahinkoa
  • liikesalaisuus voi koskea useita yritystoiminnan kohteita kuten teknistä ja kaupallista osaamista, yhteiskuntasuhteita, hallintoa, budjetointia, toimintastrategiaa, tietotaitoa, yrityskokemusta, liikeideaa, ammattitaitoa, asiakassuhteita
  • esimerkkejä liikesalaisuudesta: yksikköhinnoittelu, sopimusten hintatiedot (perustana tarjousten saannin ja viranomaishankinnan vaikeutuminen jatkossa), henkilöstötiedot, hallinto-organisaatio, kliiniset lääketutkimukset, tutkimushankkeen esisopimus, tutkimuksen tai opinnäytteen tausta-aineistot
  • esimerkkejä ei liike-tai ammattisalaisuudesta: lakannut liiketoiminta, yrityksen oma salapitotahto, vanhentuneet tiedot, sopimusjärjestelyt (kunta ja elinkeinonharjoittaja), maksetut korvaukset (vuokratyöntekijät), saatujen tarjousten yhteenvetolistaus, tarjousten kokonaishinta

Salassapito väistyy liikesalaisuudessa, jos tiedolla on merkitystä kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai elinkeinotoiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomisesta. Kyse voi olla myös elinkeinonharjoittajan velvollisuuksista ja niiden hoitamisesta koskevista tiedoista (esimerkiksi tieto tuotteen koostumuksesta tai tehtaan ympäristövaikutuksista). Tällaisissa tilanteissa salassapitoa arvioitava on objektiivisesti ja kokonaisuutena ja yrittäjää on kuultava tarvittaessa.

Kallion louhimisessa tehtyjen räjäytysten kenttäkokoja koskevat tiedot kuvasivat yhtiön louhintaprosessia ja –kapasiteettia, mutta niissä ei ollut kuitenkaan kysymys sellaisista teknisistä, taloudellisista tai tietotaitoa kuvaavista tiedoista, joita itsessään olisi voitu pitää liikesalaisuuksina. Kenttäkokotietojen perusteella ei voitu tehdä sellaisia yhtiön liiketoimintaa koskevia päätelmiä, joista olisi aiheutunut yhtiölle taloudellista vahinkoa. Yhtiö oli ympäristöluvassa määrätty tekemään jokaisesta kallion louhintaan liittyvästä räjäytyksestä valvovalle viranomaiselle ilmoitus, jossa oli esitettävä kenttäkoon ohella myös räjäytyksen arvioitu ajankohta. Kenttäkokotietoja ei siten edes lähtökohtaisesti olisi voitu pitää salassa pidettävinä siltä osin kuin tietojen ilmoittamisvelvollisuus oli perustunut ympäristölupaan. KHO:2014:58

Yhtiöllä oli oikeus saa tieto viranomaiselta entisen työntekijänsä tälle lähettämistä sähköpostiviesteissä, jotka koskivat yhtiön liiketoimintaa. Yhtiöllä oli tiedossa viestien lähettäjä. Tietojen antaminen viestien sisällöstä asianosaiseksi tulkittavalle yhtiölle ei ollut vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua enää sen jälkeen, kun viestien lähettäjän nimi oli tullut sen tietoon. KHO:2013:32

Kunnan ei tarvinnut antaa tietoja, jotka liittyvät tuulivoimaloiden turbiinivalmistajien elinkeinotoimintaan, koska kyseisen kaltaisia tietoja ei voitu miltään osin pitää yleisesti tunnettuina julkisista lähteistä saatavina. Yhtiöillä oli objektiivisesti arvioiden salassapitointressi, ja tietojen joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon oli antanut niille kilpailuetua. Meluselvitys ja sen liiteaineisto eivät olleet tapauksessa salassa pidettävä. Näin ollen liikesalaisuuksien salassa pitämistä ei oltu laissa rajoitettu niillä tietopyytäjän esittämillä perusteilla, jotka liittyvät kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseen tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseen. Turun HAO 00860/14/1203

Valmisteilla oleva tekninen ohjeisto, jonka tarkoituksena on ohjeistaa kaasuvalmistajien asiakkaina olevien terveydenhuollon yksiköiden omaa lääkkeellisen hapen valmistusta, sisälsi tietoja, jotka kuuluvat liikesalaisuuden piiriin. Ohjeet olivat salassa pidettäviä, koska ei ollut ilmeistä, että tiedon antaminen asiakirjasta ei aiheuttaisi kehittämistyön suorittamiselle, hyödyntämiselle, asianmukaiselle arvioinnille tai toimeksiantajalle haittaa. Turun HAO 01254/14/1203

Tarjouskilpailuun osallistuneella yrityksellä oli tarjouskilpailun asianosaisena oikeus saada pyytämänsä laskutukseen ja palvelun suorittamiseen liittyvät kilpailun voittaneen yrityksen tiedot. Ne eivät yksilöi asiakasta ainakaan tunnistettavalla tavalla, eivätkä tiedot myöskään voineet olla yksityisiä liike- tai ammattisalaisuuksia. Kuljettajien henkilöllisyyttä ja matkojen hinnoittelua koskevat tiedot liittyivät kuitenkin yrityksen sellaisin taloudellisluonteisia seikkoja, joita on pidettävä liike- ja ammattisalaisuuksina. Turun HAO 01006/13/1203

Taksiyrittäjät vyöhykekohtaiset yksikköhinnat liittyivät tarjousten antajien elinkeinotoimintaan, eikä niitä voida pitää jo yleisesti tiedossa olevina sillä perusteella, että tarjoushinnan ei ole sallittu olevan normaalia taksitaksaa kalliimpi. Pyydetyt tiedot olisivat paljastaneet, miten kunkin tarjoajan kokonaishinta muodostuu. Vaikka kaikilla tarjoajilla on oikeus saada tietää toisten tarjoajien kokonaishinta, sen muodostumiseen vaikuttavien tietojen antaminen kilpailevan elinkeinonharjoittajan tietoon paljastaisi sellaisia taloudellisluonteisia seikkoja, joita on pidettävä tarjousten antajien liike- ja ammattisalaisuuksina. Yritysten itsensä ei tarvinnut erikseen erotella esimerkiksi tekemänsä tarjouksen liitteissä, mitä tietoja se pitää omina liikesalaisuuksinaan. Tietojen luovuttamista ei voitu perusteella sillä, että niiden antamisesta ei voi tulla kilpailuetua sillä perusteella, että palveluntarjoajat on jo valittu tarjouskilpailun perusteella. Turun HAO 01008/13/1203

Yrityksen tekemässä tarjouksessa ilmenevät tuotetiedot, tuotekoodit ja yksikköhinnat ovat yrityksen liikesalaisuuksia. Yhtiöllä on objektiivisesti arvioiden salassapitointressi näiden tarjottuja tuotteita koskevien yksityiskohtaisten tietojen osalta. Turun HAO 01201/17/1203

Julkisyhteisön omat intressit

  • koskee tilannetta, jossa julkisyhteisö ei käytä julkista valtaa ja julkisyhteisön asema on verrattavissa yksityisiin oikeussubjekteihin
  • julkinen taloudellinen etu suojaa taloudellisia suhteita ja avointa kilpailutilannetta
  • julkisyhteisön liike- ja ammattisalaisuutta ja liiketoimintaa koskevia tietoja ovat hankinnat sekä sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyt
  • kyse voi olla julkisyhteisöstä työmarkkinaosapuolena tai työriidan tai oikeudenkäynnin osapuolena (oikeudenkäynnin valmisteluasiakirjat)

Kunnan ei tarvinnut luovuttaa tietoja kommandiittiyhtiön yhtiömiehistä, yksittäisten yritysten ja henkilöiden sijoituksista yhtiöön tai yhtiön sijoituksista yksittäisiin yrityksiin. Ky:n yhtiömiehet olivat yhtiösopimuksessa määränneet nämä tiedot salassa pidettäviksi. Yhtiöllä ja sen kohdeyrityksillä oli myös objektiivisesti arvioiden salassapitointressi siltä osin kuin kohdeyritysraporttiin sisältyi tietoja kunkin yhtiömiehen sijoitusten määrästä ja kuhunkin kohdeyritykseen sijoitetusta määrästä. Julkisesti saatavilla oleva ote kaupparekisteristä ei sisältänyt näitä tietoja. Tietopyytäjä oli aiemmin saanut yhtiön julkisen osavuosiraportin, josta ilmeni muun ohella sijoitussopimusten ja yhtiön hallinnoiman rahaston lopullinen koko, yksityisten osuus ja julkinen osuus sekä viiteen yritykseen tehtyjen sijoitusten yhteismäärä. Turun HAO 00640/17/1203

Viranomaisella ei ollut tarpeellista arvioida, oliko tiedon antaminen vastoin julkisyhteisön etua työnantajana jos se itse ei ole asiassa osapuolena. Tapauksessa käräjäoikeus käsittelee työsopimuslain mukaisen työsuhteen irtisanomista koskevat riidat, eikä irtisanomista oltu riitautettu. Kaupunginvaltuutetun tekemän tietopyynnön kohteena olleessa kunnan perusturvajohtajan päätöksessä liitteinen ei näin ollut kyse kunnan työriidan osapuolena laatimista ja saamista tiedoista. Perusturvalautakunta ei voinut määritellä asiakirjoja salaisiksi. Turun HAO 00693/13/1203

Salassapitovelvollisuuden vastainen menettely

Viranomainen voi syyllistyä salassapitovelvollisuuden vastaiseen menettelyyn joko virkasalaisuutta rikkomalla tai virkavelvollisuuden laiminlyönnille. Edellisessä on kyse tiedon oikeudettomasta paljastamista tai hyväksikäytöstä ja jälkimmäisessä siitä, että viranomainen kieltäytyy luovuttamasta tietoa julkisesta asiakirjasta tai laiminlyö tiedottamisen vireillä olevasta asiasta. Yksityisen henkilö voi syyllistyä salassapitorikokseen rikkomalla hänelle asetettua vaitiolovelvollisuutta.

Journalistisen toiminnan kannalta erityisenä vaarana voi tulla kyseeseen yrityssalaisuuden rikkominen ja väärinkäyttö. Sitä vastoin esimerkiksi epäkohtien paljastamiseen tähtäävä salaistenkin tietojen julkistaminen voi olla hyväksyttävää, jos tarkoituksena ei ole samalla vahingoittaa Suomea tai hyödyntää vierasta valtiota. Lainvastaisessa turvallisuussalaisuuden paljastamisessa kyse on ulkoista turvallisuutta vaarantavan tiedon kertomisesta, vaikka julkistamisen taustalla ei olisikaan hyödyntämispyrkimystä. Salassapitovaatimuksia on kuitenkin viime kädessä arvioitava sananvapauden ja tiedon julkistamista koskevan yleisen tarpeen näkökulmasta.

Salassapidosta poikkeaminen ja sen päättyminen

Julkisuuslain 35 pykälässä mainitaan salassapidon maksimiaikarajat. Viranomaisen asiakirjan yleinen salassapitoaika on 25 vuotta, jollei toisin ole säädetty tai lain nojalla määrätty. Yksityiselämän suojaamiseksi salassa pidettäväksi määrätyn asiakirjan salassapitoaika on 50 vuotta sen henkilön kuolemasta, jota asiakirja koskee tai, jollei tästä ole tietoa, 100 vuotta. Tuomioistuimilla on mahdollisuus määrätä salassapidon ajaksi 40 vuotta ja valtioneuvosto voi määrätä 30 vuotta lisäaikaa. Salassapidon lähtölaskenta alkaa tiedon vastaanottamisesta tai asiakirjan allekirjoituksesta tai valmistumisesta käyttötarkoitukseensa.

Käytännössä salassapito päättyy, kun on ilmeistä, ettei tiedon antaminen enää tulisi aiheuttamaan vahinkoa esimerkiksi päätösten valmistelulle. Esimerkiksi tutkimussuunnitelman kohdalla aikaraja on tutkimuksen valmistuminen ja pääoma- ja rahoitusmarkkinoita koskevissa tiedoissa, kun tiedot asianmukaisesti saatettu yleisesti julkisiksi.

Muutoin julkisuuslaki käsittelee pääasiassa tiedonluovutusta oikeustapauksissa ja tiedonluovutusta muille viranomaisille. Julkisuuslaissa on useita pykäliä (26§, 27§, 28§, 29§, 30§), jotka oikeuttavat viranomaisen saamaan salassapidettäviä tietoja, mikäli ne kuuluvat olennaisesti tämän toimintaan. Tällöin toinen viranomainen ei ole sivullinen. Viranomaisten keskinäisissä tietopyynnöissä noudatetaan seuravia käytäntöjä:

  • julkiset asiakirjat on annettava jokaiselle (myös viranomaiselle).
  • harkinnanvaraiset asiakirjat on syytä antaa viranomaisten keskinäisen yhteistyön perusteella (hallintolaki 10§).
  • salassapito koskee sivullisille annettavia tietoja.