Toimittajien tietopyyntöongelmat

Tutkimushankkeen aikana olemme konsultoineet journalisteja tietopyyntöongelmissa, pyytäneet heitä toimittamaan sähköpostilla omin sanoin tietopyyntökokemuksia sekä kysyneet kokemuksia kyselylomakkeen avoimen kommenttikentän kautta. Konsultointitapauksia kertyi noin 40, sähköpostitse pitempiä kertomuksia toimitettiin 11 kappaletta ja avoimia kommenttitekstejä kertyi 92 kappaletta.

Näistä tapauksista olemme ryhmitelleet toimittajien tiedonhankintaa estävät ongelmat seuraavasti. Joukkoon olemme poimineet aineistosta kuvaavia sitaatteja:

Osaaminen ja resurssit

Viranomaisen tehtävä on noudattaa ja toteuttaa lainsäädäntöä. Lainsäädännön näkökulmasta julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöihin vastaaminen on hallintomenettelyä, eli se on viranomaisen tehtävä. Viranomainen, joka ei vastaa julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöihin on huono viranomainen, koska se ei toteuta tätä virkatehtävää. Viranhaltija, joka ei vastaa julkisuuslain mukaisiin tietopyyntöihin saattaa syyllistyä virkarikokseen. Oikeusasiamies on esimerkiksi vastannut eräälle tietopyyntöjä resurssipulaan vedoten laiminlyöneelle sosiaaliviranomaiselle, että mikäli viranomaisella ei resursseja ole, täytyy viranomaisen niitä lisätä.

Aiemmassa tutkimuksessamme kuntien tietopyyntöongelmista monessa kunnassa ilmoitettiin ongelmien syyksi resurssipula. Tämän hankkeen aikana toimittajilta on tullut samankaltaista viestiä: moni pieni ja isompikin kunta ja muu viranomainen kärsii resurssipulasta, mistä syystä vastaaminen hidastuu tai estyy. Ongelmat näkyvät muun muassa:

  • Henkilökuntavajeena – tietopyyntöön ei vastata, koska vastaavaa viranhaltijaa ei ole. Sijaisia voi olla useita, joista osa voi jättää tietopyynnöt huomioimatta.
  • Muiden tehtävien tekemisenä – kiireinen viranhaltija tekee muita tehtäviä ja jättää vastaamisen paremmalle ajalle, jota ei tule. Usein tähän liittyy viranhaltija virheellinen käsitys vastaamisen vapaaehtoisuudesta, koska ei tunne julkisuuslainsäädäntöä.
  • Pitkät ja useat lomat – vastaava viranhaltija tai vaihtoehtoisesti koko viranomainen ovat lomalla tai esimerkiksi kesäsulussa.
  • Pienillä viranomaisilla ei ole lakimiestä tai lakipalveluita avustamassa tietopyynnössä.

”On aivan käsittämätöntä, että Suomessa on vielä niin paljon vanhoja käytänteitä: kirjeitä postitse, fakseja.  Törkeää on, että viranomaisiin ei saa puhelimella yhteyttä! Jonotusajat, kesäajat, lyhennetyt työajat.  Aivan naurettavaa!!!!   Verratkaa Viroon: kaikki hoituu”

 

Oman kokonaisuutensa muodostaa viranomaisen koulutuksen ja kokemuksen puute:

  • Vastaava viranhaltija ei hallitse julkisuuslakia, eikä osaa soveltaa sitä. Tämä näkyy virheinä ratkaisuissa.
  • Tietopyyntöä ei välttämättä tunnisteta alkuunkaan laillisesti velvoittavaksi.
  • Tietoja ei välttämättä luovuteta ylivarovaisuuden vuoksi, kun pelätään vahingossa voitavan luovuttaa jotain, mitä ei saisi.
  • Sijaisia tai vakituisiakaan työntekijöitä ei perehdytetä riittävästi julkisuuslain mukaiseen tiedonluovutukseen.
  • Ei ole harvinaista, että toimittaja joutuu neuvomaan viranomaista julkisuulain soveltamisessa, koska tuntee sen paremmin.

On huomioitava, että julkisuuslaki ei koske yksittäistä viranhaltijaa vaan viranomaista: mikäli yksi viranhaltija on vaikkapa lomalla, täytyisi organisaation voida vastata tietopyyntöihin normaalisti. Kuten todettua, laillisuusvalvojien näkökulma on, että mikäli resursseja ei ole, niin viranomaisen pitää niitä lisätä. Esimerkiksi lainsäädäntö ei tunne lomia tai kesäsulkuja perusteena, jolla viranomainen voisi kieltäytyä tietopyynnöistä. Viranomainen, joka ei kykene vastaamaan tietopyyntöihin ripeästi ja lain edellyttämällä tavalla, toimii väärin.

Nyt lausuntokierroksella oleva tiedonhallintalaki saattaa tuoda parannusta tähän käytäntöön: sen noudattaminen käytännössä vaatii viranomaisia järjestämään pysyvät tietopalvelut. Lisäksi siinä on melko tarkasti kuvattu, millaista osaamista tiedonluovutukseen liittyen pitää viranomaisella olla tarjolla.

Mikä neuvoksi:

Vaadi: Mikäli viranomaisessa ei ole ketään paikalla vastaamassa, ei tätä tarvitse hyväksyä. Viranomaisilla on aina varmuuden varalta joku vastuuhenkilö, jonka voi hälyttää toimeensa vaikkapa lomalta hoitamaan kriittisen tärkeitä asioita. Säästäminen oikeudesta tietoon ei ole vaihtoehto. Asiasta voi kannella esimerkiksi Aluehallintovirastoon, jos ei muu auta.

Kierrä: Toinen vaihtoehto on pohtia, millä muulla viranomaisella voi olla vastaavat tiedot. Esimerkiksi kunnat raportoivat paljon asioita Aluehallintovirastolle, ministeriöille, tilastokeskukselle yms.

Suora yhteydenotto: Ystävällinen ja määrätietoinen tietopyyntöote pelastaa monessa tilanteessa. Mikäli vaikuttaa siltä, että vastaava viranhaltija ei hallitse lainsäädäntöä eli työtään, ei tätä tälle kannata suoraan kertoa. Ystävällisesti pyydät pyyntösi ja selostat samalla, millä tavoin ja millä perusteella.

Kouluta: Mikäli kyse on oikeasti viranomaisen osaamattomuudesta, voi lakipykälien aukikirjoittaminen ja muu siteeraaminen auttaakin. Tällöin viranhaltija osaa katsoa laista juuri ne kohdat, jotka tapaustasi tukevat ja että olet oikealla asialla. Käytännössä kirjoitettu teksti vaikuttaa kuitenkin huomattavasti vakavammalta, pelottavammalta ja uhkaavammalta kuin saman viestin kertominen kasvokkain.

Kantele: Oikeusasiamies, oikeuskansleri tai esimerkiksi AVI huomauttavat viranomaista liian hitaasta toiminnasta tai tietopyyntöjen huomioimattomuudesta.

Tietopyyntö-PR: Resurssipulasta kärsivä viranomainen kärsii niistä jatkossakin. ”Kausittaiset kiireet” ovat vuodesta toiseen toistuvia ja usein myös ympärivuotisia. Siksi toimituksen johdon olisi hyvä pitää asialistallaan suorassa vaikuttamisessa ja esimerkiksi pääkirjoituksissa ja kolumneissa ongelmaa esillä.

Toimittajien resurssien ja osaamisen puute

Joidenkin toimittajien esiin nostama huoli oli oman tietopyyntöosaamisen puute. Nämä näkyivät muun muassa:

  • Kyvyttömyytenä ymmärtää, mistä tietoa voi pyytää.
  • Kyvyttömyytenä tunnistaa, millaista aineistoa voi pyytää.
  • Kyvyttömyytenä tietää, mitä aineistoa on oikeus pyytää.
  • Kyvyttömyytenä tunnistaa, toimiiko viranomainen oikein vai ei.
  • Kyvyttömyytenä ymmärtää saamaansa aineistoa ja käyttää sitä.

Erityisesti moni paikallistoimittaja valitti toimituksen ja omien resurssien puutetta:

  • Ei ole aikaa odottaa vastauksia tietopyyntöihin tai työskennellä sen eteen muiden uutisten ohessa. Jos tietopyynnön tekee, sen onnistumisesta pitäisi olla melko varma, ettei tee turhaa työtä ja jutut valmistuvat aikataulussa.
  • Ei ole rahaa ja aikaa valittaa hallinto-oikeuteen kielteisistä päätöksistä, vaikka viranomaisen toiminta vaikuttaisikin kyseenalaiselta.

Muutama paikallistoimittaja kertoi suoraan, että viranomaisten minkäänlainen haastaminen tietopyyntöasioissa ei ole vaihtoehto, koska heidän työnsä perustuu viranomaisten myötämielisyyteen.

 

Mikä neuvoksi:

Mieti ja kysy viranomaiselta: Kannattaa miettiä tiedon näkökulmasta: mikä viranomainen haluamaasi tietoa käyttää/tuottaa työssään? Missä viranomainen säilyttää tuota tietoa? Minne se luovuttaa tai arkistoi tietoa? Viranomaisilla on velvollisuus neuvoa ja vastata tällaisiin hallinnollisiin kysymyksiin hallintolain neuvontavelvoitteen pohjalta.

Kartoita: Julkisuuslain mukaan viranomaisten on diaarin ja muiden rekisterien avulla avustettava tietopyytäjää yksilöimään tiedon tarpeensa. Käytännössä voit pyytää esimerkiksi diaariotteen tai asiarekisteriotteen eli listan kaikista jotain tiettyä asiaa koskevista asiakirjoista. Mikäli sinua kiinnostaa kysymys laajemmin, voit käydä katsomassa organisaation tiedonhallintasuunnitelmaa tai arkistonmuodostussuunnitelmaa (AMS). Siinä kerrotaan, millaisia asiakirjoja organisaatio tuottaa, miten niitä luokitellaan sekä säilytetään.

Tunne oikeutesi: Lähtökohtaisesti, mikäli tieto on viranomaisen hallussa ja se käyttää sitä työssään joko tiedon tuottajana tai hyödyntäjänä, on kyse viranomaisaineistosta, jota saat pyytää. Yksityiskohtaisempi tietämys edellyttää koulutusta julkisuuslaista, kuten tästä oppaasta. Excel-, datajournalismi- ja tiedonhallintakoulutukset auttaisivat.

Kysy neuvoa kolmannelta osapuolelta: Journalistiliiton jäsenenä apunasi tietopyyntöasioissa on journalistiliiton lakimies. Mikäli ongelma koskee tietosuojaa tai henkilötietoja, voi pyytää neuvoa tietosuojavaltuutetun toimistosta. Facebookissa on Tietopyyntö-ryhmä, jossa alan harrastajat keskustelevat ja vastaavat mielellään kysymyksiin.

 

Lähettäminen ja vuorovaikutus

Yksi lainsäädännöllinen tietopyyntöongelmien syy on käytännön ja lakitekstien löytyminen eri puolilta laista: moni tietopyyntöjen vastaanottamiseen ja vuorovaikutukseen liittyvä viranomaismenettelyn piirre ei löydy julkisuuslaista, mutta kuitenkin velvoittaa viranomaista siinä missä mikä tahansa muu hallinnollinen toimi.

Esimerkiksi vaikka julkisuuslaissa kerrotaan, että tiedonluovutukselle on enimmäismääräaika kaksi viikkoa, niin viranomaisviesteihin on vastattava viivytyksettä. Kaikkiin viranomaisen toimintaa koskeviin kysymyksiin on vastattava, ja jokaisella on oikeus tietää esimerkiksi kuka tietopyyntöösi vastaa, milloin voit odottaa vastausta ja millainen ratkaisu sieltä on tulossa (Tästä enemmän oppaan luvussa).

Joillakin toimittajilla on ollut ongelmia tietyn viranhaltijan kanssa, joka panttaa tietoa, eikä suostu tätä luovuttamaan. Erityinen ongelma on, mikäli kyseessä on niin korkean päällikkötason henkilö, ettei tällä ole varsinaista esimiestä.

Hankala asiankäsittelijä voi olla joko:

  • hyökkäävä ja kyseenalaistaa tietopyynnön tarpeellisuuden.
  • passiivinen, joka joko jättää viestit huomioimatta tai vastaa erittäin hitaasti ja suppeasti,
  • vaativa, eli edellyttää hyvin tarkkaa yksilöintiä, että voisi luovuttaa tiedot. Henkilö voi myös edellyttää paikan päälle tulemista tai todisteita henkilöllisyydestä, taikka jotain tiettyä tapaa tietopyynnön tekemiselle (esimerkiksi lomake).

Vaikuttaa olevan tavanomaista, että toimittajalta kysytään syytä tietopyyntöön tai että millainen juttu on tulossa. On totta, että esimerkiksi tietyt salattavat tiedot tai henkilörekistereihin kohdistuvat tiedot edellyttävät käyttötarkoituksen kysymistä, koska ne vaikuttavat viranomaisen harkintaan. Jos et halua kertoa olevasi toimittaja, voit vaatia laillisen perusteen kysymykselle. Muussa tapauksessa käyttötarkoitukseksi pitäisi riittää ”journalistinen tarkoitus” tai ”toimituksellinen tarkoitus”.

Keskeinen ongelma, josta useat toimittajat valittavat, on että viranomainen ei luovuta sille itselleen kiusallista tietoa. Tiedonluovutusta estetään ja pantataan mahdollisimman pitkään. Lainsäädäntö antaa tälle kosolti mahdollisuuksia.

Hankalan asiankäsittelijän/asiankäsittelijöiden lisäksi toimittajien yhtenä valituksenaiheena on viranomaisorganisaation sotkuisuus. Erityisesti erilaisten organisaatiomuutosten jälkeen edes viranomaisen sisällä ei tahdota löytää, kuka tietää mitäkin ja mistäkin.

Toinen organisaatioon liittyvä nimetty ongelma on viranomaisen tietopyynnön tekemistä hankaloittavat ja monimutkaistavat uudet käytännöt. Näitä ovat esimerkiksi

  • aiemman suoran yhteydenoton sijaan tietopyynnöt on kierrätettävä kirjallisena kirjaamon kautta,
  • asiakirjat luokitellaan uudelleen, jolloin aiemmin julkista tietoa ei nyt luovuteta tai sitä ei säilytetä tai laadita alkuunkaan.

Erityisesti aineiston tuhoaminen on ongelmallinen ilmiö. Julkisuudessa tämä ilmeni esimerkiksi Eduskunnan vierailijalistan kohdalla, mutta tämä ei ole ainoa tapaus laatuaan.

Käsittely

Viranomaisen on luovutettava tiedot mahdollisimman pian ja viimeistään kahden viikon kuluessa pyynnön vastaanottamisesta. Erityisen työläissä tapauksissa aikaraja venyy kuukauteen, mikäli asiasta erikseen tietopyytäjälle on kerrottu.

Mikä joillekin viranomaisille voi olla vaikea ymmärtää, on että tietopyyntöön on kuitenkin vastattava välittömästi. On kerrottava, että tietopyyntö on tullut ja on annettava ensiratkaisu: joko todettava, että tiedot ovat julkisia ja että ne luovutetaan tai sitten että niissä on mahdollisesti jotain salattavaa ja että tiedot tai ratkaisu tulevat myöhemmin. Tiedot TAI kielteinen ratkaisu on sitten tultava tuossa kahdessa viikossa!

Viivyttely

Jotkut viranomaiset viivyttelevät tahallaan tiedon luovuttamisessa melko härskisti: eräs viranomainen on ajastanut tiedonluovutusviestinsä lähtemään sähköpostilla muutama minuutti ennen kahden viikon määräajan täyttymistä. Tällainen ei tietenkään ole lainmukaista toimintaa: oikeusasiamies on antanut toiselle viranomaiselle moitteet asiassa, jossa tietoa ei luovutettu välittömästi, vaikka kyseessä oli yksinkertainen, valmis asiakirja.

Aineiston panttaaminen ja vastauksen viivyttely on valitettavan tehokas tapa estää viranomaiselle kiusallisen uutisen syntymistä. Moni toimittaja kertoo, ettei heillä ole aikaa odottaa vastauksia pitkiksi venyneisiin tietopyyntöihin ja he joko yrittävät löytää toisen lähteen tai jättävät jutun tekemättä siirtyen toiseen aiheeseen.

Perusteeton salaus

Osa toimittajista kertoo yksittäisistä viranhaltijoista, jotka ilmoittavat pyyntöihin usein, että tieto on salaista. Tietojahan voi salata vain niissä tapauksissa, kun niihin on julkisuuslaissa perusteet.

Harva salaus on myöskään koko asiakirjan salaava, vaan lähtökohtaisesti asiakirjassa olevat yksittäiset tiedot ovat salaisia, ei koko asiakirja. Mutta mikäli viranomainen poistaa tai peittää asiakirjasta lähes kaiken, ei tietopyytäjä voi tietää, onko tämä perusteltua vai ei. Käytännössä tällainen salauspäätös pitäisi käsitellä hallinto-oikeudessa, joka ottaa kantaa siihen, oliko salaus perusteltu vai ei.

On oikeus tietää, millaista tietoa mistäkin kohdasta on poistettu.

Keskeneräisistä hankkeista ei luovuteta tietoa

Yksi keskeisimpiä juuri journalisteihin kohdistuvista tietopyyntöongelmista on vaikeus saada tietoja ajankohtaisista, keskeneräisistä asioista, toimenpiteistä ja hankkeista.

Julkisuuslain esitöissä kerrotaan, että yksi merkittävä peruste julkisuuslain uudistukselle 1999 oli juuri keskeneräisten asioiden julkisuuden avaaminen yleisölle.

Tästä syystä lainsäädännössä on tiettyjä rajauksia esimerkiksi siitä, että mikäli asiaa varten on teetetty selvityksiä, laskelmia tai muuta valmistelevaa aineistoa, on tällainen aineisto julkista sen ollessa valmista käyttötarkoitukseensa – eli vaikka hanke muuten olisi kesken.

Lisäksi merkittävä on tiedonantovelvoite, mikäli asiakirjoja ei ole valmiina.

Luovutus

Lain mukaan viranomaisen on luovutettava heiltä pyydetyt tiedot lähtökohtaisesti siinä muodossa, kuin missä niitä on pyydetty. Mikäli näin ei ole tehty, on hallintolain esitöissä mainittu, että viesteihin olisi hyvä vastata sillä tavalla kuin millä ne on viranomaiselle tehty. Viranomainen ei saa perusteettomasti vaatia, että luovuttaa tiedot jossain tietyssä muodossa.

Tietoa ei ole olemassa

Useat toimittajat kertovat tapauksesta, jossa heidän tietopyyntöönsä vastataan, ettei asiakirjaa ole olemassa.

Väitteen todenperäisyyden voi tarkistaa diaarista tai asiarekisteristä. Lisäksi, myös tällöin viranomaisen on laadittava kielteinen päätös tietopyyntöön.

Viranomaisen omat tulkinnat

Joskus viranomaiset vetoavat omiin ohjeistuksiinsa, sääntöihinsä tai toimintatapoihinsa tai sopimuksiinsa. Mutta tietopyyntöä ei voi estää millään perusteella, mitä ei ole julkisuuslaissa tai jossain erityislaissa kerrottu. Esimerkiksi oma lupaus olla kertomatta virkaan hakeneen nimeä ei ole laillinen peruste kieltäytyä sen luovuttamisesta.

Toinen asia on viranomaisen oma, virheellinen tulkinta laista. Esimerkiksi useampikin tarkastava taho on kieltäytynyt luovuttamasta tarkastustietoja vedoten siihen, että valvottavien luottamus voisi vaarantua. Mutta tämä ei ole mikään pätevä peruste: pätevä peruste on esimerkiksi tuleva tarkastusaika (jolloin yllätystarkastuksesta katoaisi yllätys) tai esimerkiksi ilmiantajan paljastuminen. Mutta esimerkiksi tarkastettavalle kiusallisen tiedon paljastuminen ei ole lainmukainen syy kieltäytyä tarkastusraportin luovuttamisesta. Joku salauspykälä 24:n kohta voi kyllä käydä perusteeksi, mikäli sellaista tietoa tarkastusraportissa olisi.

Tietosuojalaki

Valitettavasti käytännössä näin ei ole käynyt: muutamat toimittajat ovat kertoneet meille ongelmastaan, että erityisesti kunnallisista viranomaisista on tullut viestiä, että pyydetyt tiedot sisältävät henkilötietoja ja että tietosuoja-asetuksen vuoksi henkilötietoja ei luovuteta. Tai sitten ennen puhelimitse tai sähköpostitse luovutetut tiedot täytyykin jatkossa käydä katsomassa paikan päällä viranomaisessa.

Euroopan unionin kaikkia jäsenvaltioita koskeva tietosuoja-asetus (GDPR) tuli voimaan 25. toukokuuta 2018. EU:n jäsenvaltioiden henkilötietojen käsittelyä koskevan lainsäädännön yhtenäistämiseen pyrkinyt asetus aiheutti suurta kuhinaa organisaatioissa niin yksityisellä kuin julkisellakin puolella.

Oikeus yksityisyyteen on yksi kansalaisten perusoikeuksista, aivan kuten oikeus viranomaistietoihinkin on. Usein viranomaisaineistoista löytyy henkilötietoja, mutta tähän asti näiden henkilötietojen olemassaolo ei ole vaikuttanut tietojen julkisuuteen. Eikä vaikuta vastaisuudessakaan: ennen lakimuutosta pantiin erityistä painoa sille, ettei laki vaikuta tiedotusvälineiden tiedonsaantiin -–tästä on mainintoja itse asetuksen esitöissä (153) sekä artiklassa 85 sekä hallituksen esityksissä uudeksi tietosuojalaiksi (He 9/2018 vp lakipykälä 5:27) rajaa journalistisen käytön ulkopuolelle monet tietosuojalain rajoitteet. Myös esimerkiksi journalistiliiton ja kuntaliiton lakimiehet ovat painottaneet, että henkilötietojen julkisuus määritetään edelleen julkisuuslaissa. Kuten tähänkin saakka, niin jatkossakin henkilötietojen käsittely määritellään muussa lainsäädännössä.

Sen sijaan se on aiemmin tuttua, että viranomainen on kieltäytynyt luovuttamasta tietoa sähköisesti ja vaatinut tulemaan paikan päälle – laillisuusvalvojat (oikeusasiamies, oikeuskansleri) ovat ottaneet tällaisiin tapauksiin kantaa. Tosin toki tämä tietosuojalakipuoli asiassa on uusi ja on myös epätavanomaista, että vanha tiedonluovutuskäytäntö muutetaan huonompaan suuntaan.

Julkisuuslain mukaan tieto on luovutettava sillä tavalla kuin se pyydetään. Mikäli viranomainen kieltäytyy luovuttamasta tietoa tällä tavalla, on siihen löydyttävä viranomaiselta lainmukainen peruste: mistä löytyy sellainen pykälä tai artikla, joka estää tiedon lähettämisen? Lisäksi, myös tässä tapauksessa voi vaatia lain mukaisen kielteisen päätöksen, jossa perustellaan pykälin, miksei tietoa voi luovuttaa sähköisesti (tai puhelimitse).

Viranomaistietojen julkisuus ja luovutus ratkaistaan julkisuuslain mukaan, ei henkilötietolain tai tietosuojalain/asetuksen mukaan. Nämä jälkimmäiset määrittävät tiedon käsittelytapaa: journalistinen toiminta on hyväksyttävä peruste tiedon käsittelylle ja luovuttamiselle pitäisi riittää, että toimitus suojaa tiedot ulkopuolisilta. Mikäli viranomainen on huolissaan tiedon lähetystavan turvallisuudesta, se voi esimerkiksi lähettää tiedot salatulla yhteydellä tai salasanasuojatussa tiedostossa. Tässä ei ole kysymys siitä mitä julkaistaan jutussa, vaan se on toimituksen harkinnassa.

Tämä on sellaista hallinnollista menettelyä, josta voi kannella laillisuusvalvojalle ilmaiseksi (esim. oikeusasiamies). Myös tietosuojavaltuutetun toimistoa voi pyytää ottamaan kantaa asiaan.

 

Nämä käytännön ongelmat olivat nähtävissä jo etukäteen siinä valistus- ja koulutusmateriaalissa, jota viranomaisille laadittiin ennen tietosuojalakiuudistusta: niissä hyvin harvoin mainitaan mitään henkilötietojen julkisuudesta ja luovuttamisesta julkisuuslain nojalla. Todennäköisin syy tähän lienee se, että useat tietosuoja-asiantuntijat ovat erikoistuneet tietosuojaan ja sitä koskevaan lainsäädäntöön, kuten henkilötietolakiin, ja eivät erityisemmin ole perehtyneet esimerkiksi julkisuulakiin, joka käsittelee tiedon julkisuutta. Tuloksena on se, että viranhaltijoita on muistutettu siitä, mikä kaikki voikaan olla henkilötietoa ja mitä ei missään nimessä saa luovuttaa painottamatta sitä, että miten tieto on julkista ja miten sitä luovutetaan. Viranhaltija joutuu kuitenkin toteuttamaan käytännössä näitä molempia puolia, mutta varovaisuuskulttuurin vuoksi kokee tiedon pimittämisen olevan turvallisempaa kuin sen luovuttamisen.

Mikäli näin käy, voi viranhaltijaa muistuttaa ongelmista esimerkiksi näillä lausunnoilla:

 

Luovutustapaongelma

Jotkut viranomaiset eivät suostu luovuttamaan tietoja siinä muodossa kuin missä niitä pyydetään.

Tämä on asiallista silloin, mikäli tiedon nykyinen olomuoto ei ole pyydetyllä tavalla luovutettavassa muodossa. Tämä ei ole asiallista, mikäli sille ei ole mitään erityistä estettä.

Yleistä varsinkin nykyisin on, että viranomainen edellyttää, että tietopyytäjä tulee paikan päälle katsomaan tietoja. Joskus tämä on perusteltua, mikäli kyseessä on esimerkiksi henkilörekisteri (kts. kohta tietosuojalaki). Muista tällöin, että jokaisella on oikeus tehdä muistiinpanoja. Muistiinpanoksi lasketaan myös kännykällä otetut valokuvat.

Puuttuvat liitteet

Edelleen on tavanomaista, että esimerkiksi pöytäkirjan liitteitä ei haluta luovuttaa. Nyrkkisääntönä voidaan pitää, että julkisen asiakirjan liitteet ovat myös julkisia. Ne voi salata vain salausperusteella, joka löytyy lainsäädännöstä.

Maksut

Yksittäiset viranhaltijat vaikuttavat vaativan maksuja viranomaisaineistoista. Tämä on ongelmallista kahdesta näkökulmasta:

  • Yllättävät maksut: viranomaisella on hinnasto verkossa, mutta tietopyyntöön ei kerrota tiedonluovutuksen olevan maksullista. Tiedonluovutuksen yhteydessä lähestytäänkin maksulla. Maksulle voi olla perusteet, mikäli tietopyyntö on esimerkiksi yksilöimätön ja kohdistuu laajaan aineistoon, josta osa on paperilla ja useissa eri kohteissa.
  • Tiedonkeruu huonon tiedonhallinnan vuoksi: monella viranomaisella on edelleen paljon paperisia arkistoja, sekä epäkäytännöllisiä tai sirpaleisia tietojärjestelmiä. Tietopyyntöön vastaaminen voi ollakin työläämpää kuin toimittaja osaisi kuvitella: esimerkiksi rikollisista tehty haku saatetaan tehdä etunimen eikä sosiaaliturvatunnuksen perusteella useista eri rekistereistä ilman mitään automatiikkaa, ja mikäli nimenmuutoksia on tehty, tehdään haku useita kertoja.

 

Viranomaisaineistossa on virheitä

Jotkut toimittajat ovat saaneet niin sanotusti ”sormilleen”, koska ovat tehneet asiakirjatietojen pohjalta uutisen. Viranomaisten asiakirjoissa on vaara, että niiden sisältö voi olla virheellistä tai vanhentunutta. Viranomaisen asiakirjaan pitäisikin suhtautua kuin haastateltavaan: sen sanoma ei välttämättä ole totta.

Kielteisen päätöksen puute

Aina, kun tietopyytäjä ei saa haluamaansa tietoa, pitäisi viranomaisen tiedustella, haluaako pyytäjä saattaa asian viranomaisen ratkaistavaksi. Käytännössä tämä tarkoittaa, että viranomainen tekee valituskelpoisen päätöksen asiasta. Muun muassa seuraavissa tapauksissa viranomaisen on tehtävä pyydettäessä kielteinen päätös:

  • tietoa ei ole olemassa,
  • luovutetaan vain osa pyydetystä tiedosta,
  • aineisto on osittaissalattu,
  • viranomainen ilmoittaa, ettei voi luovuttaa aineistoa määräajassa,
  • viranomainen ilmoittaa, ettei voi luovuttaa aineistoa pyydetyllä tavalla.

 

Datajournalismin ongelmat

Aineistostamme paljastuu muutama datajournalisti, joiden tietopyyntöongelmat ovat yksilöllisiä.

Ensinnäkin datajournalistit tarvitsevat paljon tietoa, ja useilta viranomaisilta, kuten kaikilta Suomen kunnilta. Samaa tietoa pyytäessään he törmäävät viranomaisten yksilöllisiin tapoihin luovuttaa tietoa. Osa kieltäytyy siitä mihin muut suostuvat, osa jättää osan tietoja luovuttamatta, tietoja luovutetaan puutteellisina tai eri tavoilla laskettuna tai määriteltynä, eri alat vastaavat samasta tiedosta eri kunnissa yms. Datasta on hyvin vaikea saada yhteismitallista ja siivottua, täydellistä ja kattavaa tietoa.

Toiseksi esimerkiksi koneluettavaa tai muuta massamuotoista tietoa ei suostuta välttämättä luovuttamaan, eikä tähän ole edes teknisiä valmiuksia kaikilla viranomaisilla, taidoista puhumattakaan.

Usein datajournalisti tarvitsisi esimerkiksi suurta määrää tietoa, joka täytyisi poimia viranomaisrekisteristä. Tämä vaatisi hieman ylimääräistä työtä, jossa osa tiedoista valittaisiin ja osa suodatettaisiin pois, mikä käytännössä johtaa uuden asiakirjan syntymiseen. Valitettavasti suomalainen lainsäädäntö on ottanut PSI-direktiiviä vastoin olevan linjan, jonka mukaan tiedon uudelleenkäyttöpyyntöihin tiedonluovutus on viranomaisille vapaaehtoista (JulkL 21 §).

Tarvittaisiin jatkotutkimusta siitä, kuinka erityisesti datajournalistit voisivat menestyksekkäästi saada suuria tietomääriä viranomaisaineistoista käyttöönsä.

Rekrytointi

Usea viranomainen on saanut laillisuusvalvojilta moitteita ja hallinto-oikeuksilta vaatimuksia muuttaa ratkaisujaan, kun ovat salanneet julkista virkaa hakeneen tietoja. Tällaisen tiedon julkistuminen voi olla kiusallista hakijalle, mutta hakijan tiedot ovat julkisia tietoja.

Jotkut viranomaiset tai heidän käyttämänsä headhunter-yritykset ovat sopineet pitävänsä tiedot salassa. Tällainen sopimus ei ole laillinen peruste piilottaa julkisia tietoja.

Sen sijaan jotkut organisaatiot ovat löytäneet keinon kiertää hakijan tietojen pimittämistä käyttämällä headhunter-yrityksiä bulvaaneina. Näille on annettu tehtävänanto suullisesti ja nämä luovuttavat tiedot hakijoille suullisesti. Missään vaiheessa ei synny asiakirjoja ja pahimmassa tapauksessa viranomaisten asiakirjatietoja saa vasta kun henkilö on valittu tehtävään.

Kuntien ja valtion yhtiöt, erityisesti sote-yhtiöt

Merkittävin ongelmanaihe on julkisen vallan tehtävien luovuttaminen yhtiömuotoisille toimijoille. Erillisellä kirjanpidolla ja oikeushenkilönä toimivana ne eivät ole laissa tarkoitettuja viranomaisia muuta kuin silloin, kun käyttävät julkista valtaa.

Tietojen saaminen viranomaisten yhtiöitetystä toiminnasta julkisuuslain nojalla on ongelmallista siksi, ettei julkisuuslakia sovelleta, sekä siksi, että kun pitäisi soveltaa, niin näin ei tehdä vedoten toiminnan yhtiömuotoon.

Muutama toimittaja on myös kertonut julkisten toimijoiden käyttäneen yhtiöitä tietobulvaaneina: esimerkiksi kunnan johto on pyytänyt paikallista yhtiötä tekemään selvityksiä tai laskelmia tietyistä toimenpiteistä, ja sitten nämä laskelmat on esitetty suullisesti yhtiön tiloissa. Missään vaiheessa ei synny viranomaisen asiakirjoja, joita voisi luovuttaa.

Jälkipyykki

Keskeinen toimittajien valituksenaihe on puuttuminen viranomaisten väärinkäytöksiin. Kielteisistä tiedonluovutuspäätöksistä valittaminen on hidasta, kallista ja tehotonta: viranomaiselle asian päätyminen hallinto-oikeuteen voi olla kannattavaa, mikäli tavoitteena on välittömän, kiusallisen mediajulkisuuden välttäminen. Uutinen kuivuu kokoon ja viranomainen voi perustella, että oikeus tutkii asian.

Mikäli viranomainen on toiminut väärin, tulee sille harvoin muita seuraamuksia kuin että tietopyyntö on ratkaistava uudelleen eli että tieto olisi luovutettava. Mutta viranomainen voi edelleen vitkastella, joko valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen tai ratkaisemalla asian uudestaan vaikkapa salaamalla osittain tietoja, jotka pitäisi luovuttaa.

Erityisesti toimittajien oikeudenmukaisuudentuntoa syö, mikäli viranomainen vaikuttaa tarkoituksella tehneen väärin. Ei esimerkiksi suostu luovuttamaan tietoa oikeuden päätöksestä huolimatta tai on tuhonnut aineistoa, joka on määrätty julkaistavaksi. Hallinto-oikeus ei rankaise viranomaisia. Tietysti julkisuuslain tarkoituksellinen tai tahatonkin rikkominen voi olla virkavirhe, joka tutkitaan virkarikoksena. Virkarikoksen nostamisessa on toimittajille kynnyksenä ensinnäkin se, ettei se kohdistu viranomaisorganisaatioon vaan yksittäiseen viranhaltijaan. Rikosoikeusasiat voivat myös vaatia asianajajan ja niissä on vaara, että joitakin maksuja päätyy syytteen nostavan harteille. Laillisuusvalvoja olisi oikeutettu nostamaan syytteen kantelun kohdetta kohtaan, mutta näin ei ole koskaan asiakirjajulkisuusasiassa tapahtunut. Virkarikosasiat asiakirjajulkisuusasioissa ovat hyvin harvinaista: 90-luvulla tuomittiin yksi virkamies siitä, ettei tehnyt tietopyyntöön kielteistä päätöstä. Vuonna 2010 HKL:n virkamies sai tuomion vitkastelusta ja siitä ettei luovuttanut tietoa, mutta hänelle ei määrätty rangaistusta.

Virkarikossyytteiden asiakirjojen yleisöjulkisuustapauksessa onkin siis suorastaan kaksinkertaistunut lyhyessä ajassa, kun parhaillaan on menossa sekä Kittilän entisen vt. kunnanjohtajan että Elokuvasäätiön entisten johtajien virkarikossyytetapaukset.

Halutut tiedot lainsäädännön ulkopuolella

Osa toimittajista oli sitä mieltä, että on paljon sellaista tietoa, jonka pitäisi olla julkista, mutta joka ei ole julkisuuslain piirissä. Tällaisia ovat esimerkiksi suuria määriä julkista rahaa nauttineiden säätiöiden tai yritysten toiminta.

Loppuyhteenveto: Ennen oli huonommin!

Survey-kyselymme avoimissa kohdissa useampikin kokeneempi toimittaja muistutti, kuinka asiat ovat nyt paljon paremmin kuin 30–45 vuotta sitten: tietopyyntöjä jopa otetaan vastaan, moni viranomainen on ripeä ja osaava ja tietopyytäjää jopa neuvotaan ystävällisesti ja asiantuntevasti!

Vaikka useille toimittajille sattuu paljon vakavia ongelmia, jotka osuvat uutistyön ytimeen, eli juuri ajankohtaisiin, yhteiskunnallisesti merkittäviin ja ongelmallisiin aiheisiin, niin valtaosa toimittajista on yleisesti ottaen melko tyytyväisiä viranomaisten toimintaan. Tätä kuvastavat erityisesti survey-kyselyn viranomaisryhmien kouluarvosanat.

Tämän tutkimuksen tarkoituksena on kehittää toimittajien tietämystä ja toimintatapoja, jotta he saisivat uutistyöhönsä yhteiskunnallisesti merkittävää tietoa. Mutta samalla on tarkoitus antaa tietoa tiedonluovutuksen suunnittelijoille, mittaajille ja valvojille sekä toteuttajille, jotta he voisivat kehittää toimintaansa paremmin palvelemaan journalistien ja tätä kautta länsimaisen demokratian tarpeita.

”Eräs syyttäjä-tutkinnanjohtaja vastasi aina ensin, ettei voi toimittaa aineistoa, koska se on salaista. Kun pyysin päätöstä kirjallisena, sen jälkeen aina sain aineiston kumminkin. Eli joutuu valituksella uhkaamaan ennen kuin saa lain mukaan ilmiselvästi julkisen asiakirjan. Ero oikein ja laillisesti toimiviin virkamiehiin on todella huomattava, sillä iso osa viranomaisista toimii julkisuuslain mukaisesti.  Esimerkkejä ja kokemuksia oli tuhansia, koska tietopyynnöt julkisuuslain perusteella ovat jokapäiväinen osa työtäni: teen tietopyyntöjä, tarkennan niitä ja käytän niillä saatuja aineistoja taustoina ja juttujen pääaineksina koko ajan.”