Oikeus tietoon

Jokaisella (suomalaisella, ulkomaalaisella, journalistilla, ”kadun miehellä”, toisella viranomaisella, yhtiöllä, yhteisöllä) on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Jos asiakirja ei ole tullut vielä ehdottoman julkisuuden piiriin, tiedon luovuttaminen on viranomaisen harkinnassa. Viranomaisen on kuitenkin oltava harkinnassaan julkisuusmyönteinen.

Vaikka jokaiselle on lähtökohtaisesti rajoittamaton tiedonsaantioikeus, ongelmia tietopyynnöissä voi kuitenkin syntyä seuraavista syistä:

  • kyseessä ei ole viranomaisen asiakirja vaan jokin muu asiakirja (Julkisuuslaki 4–5 §)
  • on olemassa jokin salausperuste, jonka perusteella tiedon luovutus sivullisille on estettävä (Julkisuuslaki 24 § ja erillislait)
  • asiakirja ei ole tullut ehdottoman julkisuuden piiriin (Julkisuuslaki 6–8 §)
  • Tämän ns. tiedonluovutusheuristiikan (Wallin & Konstari 2000) avulla viranomaiset voivat päätellä pyydetyn tiedon luovutuksen kulun ja tarvittavat toimenpiteet. Heuristiikalla viranomainen voi tehdä myös ensivaihteen ratkaisunsa tietopyyntöön. Tietopyytäjä puolestaan saa hyvän rungon tietopyynnölleen.

heuristiikka

Asiakirja on luovutettava, mikäli kyseessä on viranomaisen asiakirja. Asiakirjan antaminen on viranomaisen harkinnassa, jos asiakirja on viranomaisen hallussa mutta ei viranomaisen asiakirja. Jos kyseessä ei ole viranomaisen asiakirja, julkisuuslakia ei käytännössä sovelleta eikä tietoa voida vaatia julkisuuslain perusteella.

Asiakirja on annettava myös silloin kun se on tullut ehdottoman julkisuuden piiriin. Jos näin ei ole vielä tapahtunut luovutus on viranomaisen harkinnassa. Perusajatuksena tässä on, että keskeneräistä tietoa ei tarvitse luovuttaa, jos se voi vielä muuttua. Yleensä ei kuitenkaan ole mitään syytä olla luovuttamatta viranomaisen kokouksesta tehtyä pöytäkirja, joka on tarkastajien allekirjoituksia vailla valmis. Julkisuuslaissa (6 §) määrätään pöytäkirjan ehdottoman julkisuuden hetki.

Mikäli kyseessä on jokin salausperuste, tietoa ei pidä luovuttaa sivullisille, ellei kyseeseen voida soveltaa lainkohtaa, joka sallii tietyn perusteen julkisuudelle. Salausperusteesta riippuen viranomaisen on salattava joko kaikki tai osa tiedoista sekä toimittava kuten 14.3 §:ssä tarkemmin ohjeistetaan.

Julkisuuslaissa (3.luku) luetellaan kaksi merkittävää periaatetta asiakirjajulkisuudelle: osittaissalaaminen ja asianosaisuus.

Osittaissalaaminen

Vain osa julkisuuslain mukaisista salassapitoperusteista salaa koko asiakirjan tai jopa sen olemassaolon. Esimerkiksi maanpuolustuksellinen tieto tai tieto sosiaalitoimen asiakkuudesta voivat olla perusteita salata koko asiakirja. Valtaosa salassapitoperusteista kohdistuu kuitenkin vain asiakirjan yksittäisiin tietoihin, jolloin lähtökohta on, että pyydetyt asiakirjat on annettava julkisilta osiltaan aina kuin mahdollista. Salaaminen on poikkeustoimi, jolla poistetaan tai piilotetaan salattava tieto asiakirjasta.

Salaaminen vaatii viranomaiselta hyvän perustelun lainkohdilla ja usein ylimääräistä työtä salattavan tiedon poistamiseksi. Tässäkin viranomainen voi tehdä virheitä. Usein hallinto-oikeudessa on todettu, ettei viranomaisen salaamalla tiedolla ole todellisuudessa lakiin perustuvaa salausperustetta. Salaaminen voi olla ylivarovaisuutta tai härskiä piilottelua siinä toivossa, että tietopyytäjän on haettava salaamisen poistoa vaivalloisesti ja aikavievästi oikeudesta.

Lisäksi on huomattava, että mitään salausperustetta ei ole tarkoitettu ikuiseksi vaan se on tilapäistä. Periaatteena on, että kaikki tieto tulee jossakin vaiheessa julkisuuden piiriin, yleensä suojattavan intressin päätyttyä. Esimerkiksi liikesalaisuus ei suojaa konkurssin tehnyttä yrittäjää.

Dragsvikin varuskunnan säilyttämistä ja lakkauttamista koskevia selvityksiä ei tarvinnut luovuttaa tietopyytäjälle, koska ne muodostivat vain vähäisen osan puolustusvoimauudistukseen liittyvästä laajasta aineistosta eikä niiden sisältö olisi ollut enää ymmärrettävissä oikein. (KHO 2015:163)

Asianosaisuus

Salaaminen on poikkeustoimi, jolla estetään asiakirjojen päätyminen sivullisille. Salausperusteilla ei voi estää tietojen luovuttamista asianosaiselle, jonka asioita asiakirjassa käsitellään tai joilla on selkeä yhteys kyseiseen henkilöön. Oikeuskirjallisuudessa usein erotellaankin yleisöjulkisuus sekä asianosaisjulkisuus. Nyrkkisääntönä yleensä on, että yksilöillä on oikeus saada heitä koskevat asiakirjat.

Henkilö oli asianosaisena oikeutettu saamaan poliisilaitokselta tieto itse koskevien lokitietojen käyttäjistä. Tiedot vaikuttivat tai olivat voineet vaikuttaa jonkin poliisissa vireillä olevan tai olleen, tiedon pyytäjää koskevan asian käsittelyyn. Lokitiedot olisivat voineet vaikuttaa laillisuusvalvonta-asian käsittelyyn. Lokitietojen luovuttamisen ei nähty vaarantavan poliisin tehtävien suorittamista tai poliisin henkilökuntaan kuuluvien turvallisuutta siten, että tietojen antaminen olisi ollut vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua. Poliisilaitoksen poliisihallitukselta haltuunsa saamat lokitiedot koskivat ajanjaksoa, jonka osalta poliisilaitos oli sisäisenä laillisuusvalvontana selvittänyt, millä perusteella eräät sen henkilökuntaan kuuluvat olivat kysyneet kyseisiä lokitietoja poliisin tietojärjestelmistä. KHO:2014:69

Viranomaisen tiedotusvelvoitteet

Viranomaiselle on määritetty velvollisuus edistää tiedonsaantia ja hyvää tiedonhallintatapaa. Moni julkisuuslain pykälä päättyy toteamukseen, että tapauksessa asia on ”viranomaisen harkinnassa”. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että yksittäinen viranhaltija voisi tehdä ”musta tuntuu”-periaatteella päätöksiä saamiinsa tietopyyntöihin.

Viranomaisen harkinta on tarkkaan säädettyä. Viranomaisen on kaikessa toiminnassaan noudatettava muun muassa hyvän hallinnon periaatteita, joita ovat lainmukaisuus, yhdenvertaisuus, suhteellisuus, puolueettomuus, oikeusvarmuus, viivytyksetön menettely, osallistumisperiaate, yksityisyyden suoja ja avoimuus. Viranomaisen on oltava harkinnassaan myös julkisuusmyönteinen. Jos tiedon luovuttaminen on viranomaisen harkinnassa, aineisto täytyy luovuttaa pyytäjälle, ellei ole jotain erityistä perustetta menetellä toisin. Viranomainen voi olla antamatta tietoja, jos on ilmeistä, että

  • tiedonluovutus on vastoin laissa säädettyä perustetta (esimerkiksi salauspykälää)
  • tiedonluovutuksesta seuraisi jotain vahinkoa tai hankaluutta, mikäli asiakirjan luovuttaa ennen sen ehdottoman julkisuuden toteutumista

Käytännössä viranomaisen täytyy luovuttaa esimerkiksi allekirjoittamaton pöytäkirja, jollei ole ilmeistä, että siitä seuraisi jotain vahinkoa.

Tiedotusvelvoitteelle voi aiheuttaa ongelmia viranomaisen yhteistyö ulkopuolisten toimijoiden kuten esimerkiksi viestintäyritysten kanssa. Tällöin kerrottavien tietojen käyttöä voi rajoittaa niihin sisältyvät yhteistyökumppanin liikesalaisuudet.

Kaupungin toimeksiannosta laadittu viestintäsuunnitelma kauppatorin uudistamiseen liittyvän viestinnän yksityiskohtaisesta järjestämisestä liittyy suunnitelman laatineen viestintäyrityksen omaan elinkeinotoimintaan. Asiakirja sisälsi yrityksen elinkeinotoimintaan liittyviä viestintäpalveluprosesseja koskevia tietoja, tarjotun palvelun toimintamallin kuvausta, palvelun tuottamiseen osallistuvien henkilöiden keskinäistä työnjakoa ja käytettäviä menetelmiä. Viestintäsuunnitelman joutuminen kilpailevien elinkeinonharjoittajien tietoon olisi antanut näille kilpailuetua. Tietopyytäjä oli perustelut vaatimustaan sillä, että kysymys on perustuslaillisesta ja demokraattisesta oikeudesta saada tietoa kunnallisesta viestinnästä. Viestintäsuunnitelma on kuntalain ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen hankkeen konsulttiasiakirja ja sellaisenaan julkinen asiakirja. Katujen ja torien suunnittelussa on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty vuorovaikutus kaavoituksessa, mikä merkitsee kuntalaisten osallistumista. Pyytäjä epäili, että viestintäsuunnitelman mukaan viestinnän tavoitteena ei olisi käydä keskustelua kuntalaisten kanssa tai antaa heille mahdollisuuksia vaikuttaa asiaan. Ei-julkinen viestintäsuunnitelma merkitsisi, etteivät kuntalaiset saisi tietää minkälaista propagandaa, ”vaikuttajaviestintää” tai manipulointia viestintäyhtiö harjoittaa kuntalaisia vastaan kuntalaisten rahoilla. Tavoitteena olisikin jo etukäteen valitun vaihtoehdon ”myyminen” kuntalaisille. Lisäksi viestintäsuunnitelma olisi osoitus sen laatineen yhtiön ammattitaidottomuudesta, jos se sisältää liike- tai ammattisalaisuuksia. Turun HAO 00836/16/1203

Hyvä tiedonhallintatapa

Lähtökohtaisesti lähes kaiken tiedon pitäisi olla viranomaisen helposti ja nopeasti löydyttävissä ilman ylimääräistä vaivaa. Viranomaiselta edellytetäänkin, että sen tietojärjestelmät ja tiedonhallintakäytännöt on rakennettu niin, että kaikki tarvittavat tiedot on tallennettu järjestelmällisesti saataville. Tietopyytäjälle pitäisi olla tarjolla esimerkiksi luetteloja ja rekistereitä, jotta tämä voisi nopeasti löytää ja yksilöidä haluamansa tiedon. Lisäksi salassapidettävät tiedot olisi eriteltävä asiakirjoissa, jotta tietopyynnön käsittelyyn ja julkisuusratkaisun tekemiseen ei menisi kohtuuttomasti aikaa. Periaatteessa viranomainen ei saa laskuttaa tietopyytäjää ylimääräisestä työstä, mikäli se johtuu siitä, että se ei ole noudattanut hyvää tiedonhallintatapaa. Viranomaisella on myös tiedonantovelvollisuus keskeneräisissä asioissa ja vaatimukset tuottaa aineistoja.

Keskeisiä periaatteita tietopyyntötilanteissa ovat myös seuraavat:

  • viranomaisen on vastattava tietopyytäjän esittämiin kysymyksiin ja annettava asiasta tietoja, vaikka keskeneräisestä viranomaisen hoitamasta asiasta ei ole valmistunut asiakirjoja (19 §)
  • viranomaisella on velvollisuus tiedottaa sekä tuottaa ja jakaa tietoja keskeistä ja kiinnostavista aiheista, joiden ennakoidaan aiheuttavan paljon kysymyksiä (20 §)
  • viranomaisella ei ole velvollisuutta pyynnöstä luoda uutta tietoaineistoa yhdistelemällä tai muutoin muokkaamalla olemassa olevaa tietoa, mutta voi halutessaan toimia näin julkisuusperiaatteen valossa (21 §)

Julkisuuslaista ei löydy perusteita asiakirjapyynnöstä kieltäytymiselle siksi, että pyydettyjen aineistojen julkisuuden tarkistamien olisi työlästä tai viranomaisen resurssit eivät olisi tähän riittäviä (EOA 5.12.2016)

Viranomaisen velvoitteet tietopyynnöissä

Kaikkiin Manner-Suomen kuntiin vuonna 2015 lähetettyyn tietopyyntöön (Koski-Kuutti) kolmannes kunnista ei vastannut lainkaan, kolmannes lähetti pyydetyt tiedot hyvin tai melko nopeasti (kolmessa päivässä) ja kolmanneksella oli jotain huomautettavaa tietopyynnössä. Yksi huomautuksen aihe näkyi piikkinä 14 vuorokautta tietopyynnön lähettämisestä. Vaikka julkisuuslaki määrittää tiedon luovutuksen vähimmäismääräajaksi kaksi viikkoa, tätä käytetään yleisesti enimmäismääräaikana.

Viranomaisen viivytyksettömän vastauksen on tulkittu tarkoittavan 1–3 päivää (esimerkiksi EOA Dnro 3485/4/05 ; OKV/945/1/2016). Viivytyksettömän viranomaisvastauksen velvoite kumpuaa myös muualta lainsäädännöstä. Esimerkiksi perustuslaki (21§) ja hallintolaki (7–8§) edellyttävät viivytyksetöntä vastausta hallintoasiaan liittyviin kysymyksiin.

Viranhaltijan käsitellessä hallintoasiaa häneen vaikuttavatkin julkisuuslain lisäksi useat muut lait. Perustuslain (118§) mukaan yksittäinen viranhaltija on vastuussa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Mikäli hän ei näin toimi, voidaan asiasta kannella laillisuusvalvojalle. Vakavammissa tapauksissa hallinnollinen päätös on kumottava virheellisen menettelyn vuoksi. Mikäli virkavelvollisuuden laiminlyömisestä seuraa vahinkoa, on mahdollista nostaa virkarikossyyte.

Viranomaistiedon luovuttamisen velvoitteet

  • kansalaisten tiedonsaantioikeuden huomioon ottaminen viranomaisen toiminnassa ja kansalaisten perusoikeus, luotettavan tiedon saaminen julkista päätöksentekoa, viranomaistoiminnan arviointia ja julkista keskustelua varten (PL 14 §)
  • viranomaisen tiedottamisvelvollisuus: hallintomenettelylaki 13 § (hallintoasian vireilläolo), julkisuuslaki 19 – 20 §, kuntalaki 29 §, julkiset kuulemistilaisuudet,
  • julkisuuden toteuttaminen virkavelvollisuutena (esimerkkitapauksessa toiminnastaan tuomittu viranhaltija ei ollut antanut julkista asiakirjaa sitä pyytäneelle (RL: 9-10 §)
  • tietojen luovuttamisessa on otettava huomioon julkisuuslain tarkoituksen näkökulma, jolloin rajoituksia ei saa olla enempää kuin on välttämätöntä
  • luovuttamisen rajoitukselle on oltava laissa säädetty peruste, esimerkiksi viranomaisen sisäinen määräys tai viranomaisten keskinäinen sopimus ei riitä luovuttamisen rajaamiselle
  • tiedonpyytäjiä on kohdeltava tasapuolisesti
  • hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu tietojen saatavuus, järjestelmien käytettävyys sekä tietojen laatu ja suojaaminen

Yhteydenotto viranomaiseen ja tietopyynnön vastaanottaminen

Perustuslain sananvapautta ja julkisuutta koskeva kohta (12 §) määrittää viranomaisten asiakirjat lähtökohtaisesti julkisiksi. Perustuslain oikeusturvaperiaatteen (21 §) mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsiteltäväksi viranomaisessa ilman aiheetonta viivytystä. Oikeusturvaperiaatteisiin sisältyy myös käsittelyn julkisuus, jolloin tietopyytäjällä on oikeus saada tietää asiaansa käsittelevä viranhaltija ja asian käsittelyvaihe. Lisäksi tietopyytäjällä on oikeus hakea muutosta viranomaisen ratkaisuun. Näin jo ilman julkisuuslakia pelkästään perustuslain pohjalta virkamiehillä on velvoite vastata tietopyyntöihin asiallisesti. Viranomaisten tietojen julkisuus on tarkemmin määritelty julkisuuslaissa ja oikeusturvaperiaatteet hallintolaissa.

Tietopyynnöt ovat virkavelvollisuuden piiriin kuuluvaa hallintomenettelyä. Siinä sovelletaan hallintolakia ja yleisiä hallintolain menettelysäännöksiä. (Mäenpää 2016, s.266)

Hyvän hallinnon periaatteet

Hallintolaki (434/2003) on yleislaki, joka käsittelee hallintoasioiden hoitoa. ”Hyvän hallinnon periaatteet”, koskevat kaikkea viranomaisen hallintotoimintaa. Näitä velvoitteita ovat:

1) Hallinnon oikeusperiaatteet (HL 6 §)

YHDENVERTAISUUS. Viranomaisella ja viranhaltijalla on velvollisuus kohdella hallinnon asiakkaita tasapuolisesti ja johdonmukaisesti. Esimerkiksi eri kansalaisien tietopyyntöihin on pyrittävä vastaamaan yhtä ripeästi ja perusteellisesti.

TARKOITUSSIDONNAISUUS. Viranomainen saa käyttää toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin eikä viranomainen saa käyttää harkintavaltaansa väärin. Esimerkiksi harkinta on tarkkaan säänneltyä julkisuuslaissa.

OBJEKTIVITEETTI: Viranomaisen toiminnan on oltava riippumatonta ja puolueetonta ja toimien on oltava objektiivisesti perusteltavia. Esimerkiksi kutakin asiaa tutkitaan siihen liittyvin perustein, eikä esimerkiksi siten, että kansalainen on mielletty muissa asioissa hankalaksi tai siksi että julkisen tiedon luovutus voisi vaikeuttaa esimerkiksi viranomaisen yritysneuvotteluja.

SUHTEELLISUUS. Viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa niille laissa määriteltyyn tavoitteeseen. Mitkään toimet eivät saa olla yliampuvia tai vastoin lain päämääriä (esim. julkisuuslain tarkoitus 3 §).

LUOTTAMUKSEN SUOJA. Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Kansalaisen on voitava luottaa siihen, että viranhaltija toimii lainmukaisesti.

2) Palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus (HL 7 §)

Viranomaisten on otettava toiminnassaan huomioon asiakkaan näkökulma, ja erityisesti tietopyyntöasioissa julkisuusmyönteisyys (JulkL 3 §). Toisaalta pykälässä on myös tulosvelvoite. Viranomaisen toiminnan on oltava kustannustehokasta. Yksittäisen kansalaisen auttamisen on oltava suhteellista, eikä tähän saa tuhlata aikaa ja vaivaa. Pykälässä on myös viittaus julkisuuslain tiedotusvelvoitteisiin.

3) Neuvontavelvoite (menettelyn) (HL 8 §)

Viranomaisen on neuvottava hallintoasiassa ja vastattava niihin liittyviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Tämä koskee myös tietopyyntöasioita. Viranhaltijan on autettava tietopyynnön teossa ja vastattava samalla hallinnollisiin kysymyksiin (esimerkiksi palveluhinnastoista) ilman että asiasta pitäisi tehdä erillinen tietopyyntö.

4) Hyvän kielenkäytön vaatimus (HL 9 §)

Viranomaisen on viestinnässään oltava asiallinen, selkeä ja ymmärrettävä. Tietopyytäjää ei saa käsitellä töykeästi. Virkamies ei saa sanoa: ”älä jauha paskaa”.

5) Viranomaisen yhteistyö (HL 10 §)

Viranomaisten on pyrittävä auttamaan toisia viranomaisia. Esimerkiksi väärälle viranomaiselle olisi ohjattava oikealle tai ohjeistettava pyytäjää toimimaan näin. lisäykseni

6) Viivytyksetön käsittely (HL 23 §)

Hallintolain mukaan ”Asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Viranomaisen on esitettävä asianosaiselle tämän pyynnöstä arvio päätöksen antamisajankohdasta sekä vastattava käsittelyn etenemistä koskeviin tiedusteluihin.” Koska tietopyytäjällä on oikeus odottaa viranomaisen noudattavan lainsäädäntöä (luottamuksensuojaperiaate), ja kun tietopyynnön käsittelyn pitäisi olla viivytyksetöntä, hänellä on lain suoma oikeus tietää tietopyyntönsä tila ja mahdollisen viivästymisen syy.

Eduskunnan oikeusasiamiehen (1268/06) mukaan: ”Hyvään hallintoon [kuitenkin] kuuluu oikeus saada ilman aiheetonta viivytystä vastaus viranomaisille lähetettyihin asiallisiin kirjeisiin, tiedusteluihin ja pyyntöihin, jos yhteydenottajan voidaan tulkita edellyttävän tai odottavan vastaamista”. [Oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä] hyvään hallintomenettelyyn on katsottu kuuluvan, että kirjeisiin vastataan kirjeellä. Kun kirjeet sisältävät kannanottoja kulloinkin vallitsevaan tilanteeseen tai ovat tulkittavissa lähinnä mielipiteen ilmaisuiksi tai vetoomuksiksi, viranomaisten ei ole katsottu menetelleen hyvän hallinnon vastaisesti, vaikka tällaisiin kirjeisiin ei olisikaan vastattu. Toisaalta [ratkaisuissa on korostettu, ettei] vastaamisen kynnystä ole syytä pitää kovin korkeana, koska usein henkilö jää joka tapauksessa odottamaan vastausta, vaikkei kirjoitus viranomaisen mielestä selkeästi yhteydenottoa edellyttävältä vaikuttaisikaan. Olennaista on, ettei hallinnossa asioiva jää epätietoiseksi siitä, mitä hänen kirjeelleen on viranomaisessa tapahtunut. Kysymys on kuitenkin viime kädessä tapauskohtaisesta arviosta ja siitä, edellyttääkö yhteydenotto viranomaisen reagointia.

Vireille pano

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003) koskee viranomaisessa asiointia sähköisesti. Merkittäviä lainkohtia tietopyynnöille ovat erityisesti lain pykälät 8–15, joiden mukaan hallintoasian voi laittaa vireille sähköpostiviestillä. Tämän lisäksi sähköiseksi allekirjoitukseksi riittää nimi sähköpostiviestissä, mikäli asiakirjan alkuperäisyyttä ei ole syytä epäillä (esimerkiksi toimittajan lähettäessä sähköpostin näkyy sähköpostiosoitteena median osoite). Salattavia, arkaluontoisia tietoja viranomainen ei saisi luovuttaa salaamattomalla yhteydellä.

Laki sähköisestä asioinnista edellyttää kuittausta, mutta hallintolaki edellyttää viivytyksetöntä asiankäsittelyä (23 §). Vaikka pelkkä automaattinen viesti sähköpostin saapumisesta viranomaiseen riittää kuittaukseksi, vastaukseksi se ei riitä. Viranomaisen on vastauksessaan käsiteltävä jotenkin itse asiaa. Laillisuusvalvojien kantana on, että jos tietoa ei voida luovuttaa heti, asiasta on annettava kuitenkin jonkinlainen ensipäätös pyydettyjen tietojen julkisuudesta ja tieto pyynnön käsittelyn tilasta viivytyksettä.

Jo hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (HE 30/1998) painotetaan viivytyksettömän ”ensiasteen päätöksenteon” tärkeyttä. Tämän mukaan tiedon julkisuus on ratkaistava välittömästi riippumatta siitä, ovatko kyseessä olevat tiedot heti luovutettavia julkisia, harkintaa edellyttäviä vai salattavia. Ensiasteen päätöksenteko tarkoittaa siis asiakirjan julkisuuden ratkaisemista julkisuusheuristiikan mukaisesti.

Tiedon saaminen asiakirjasta saattaa eräissä tilanteissa menettää merkityksensä, jos päätös viipyy. Nopean käsittelyn vaatimus koskee sekä ensiasteen päätöksentekoa että tilannetta, jossa tiedon antamisesta kieltäytyminen on saatettu viranomaisen ratkaistavaksi. Eduskunnan oikeusasiamies on katsonut, että asia tulee ratkaista ensiasteessa joko välittömästi samana päivänä tai tavanomaista vaikeamman asian ollessa kyseessä muutaman päivän kuluessa, jos asian käsittelylle edellä sanotulla tavalla ei ole ylivoimaisia käytännöllisiä esteitä. Myös muutoksenhakuasteessa pitää tietopyyntöä koskevien asioiden kiireellisyys ottaa huomioon, vaikka säännös ei muutoksenhakua nimenomaisesti koskekaan.

Viranomaisissa asiointiin liittyy myös useita kieleen liittyviä ohjeita. Kielenkäytön on oltava asiallista ja hyvää, mutta lisäksi Suomessa on perustuslain takaama oikeus omaan kieleen (17 §) ja kielilain (423/2003) hallintoasian käsittelykielipykälä (12 §) edellyttää, että tietopyynnön saa tehdä esimerkiksi ruotsiksi, mikäli viranomainen on kaksikielinen (6§).

Julkisuuslaki ei aseta ehtoja tietopyynnön muodolle tai välineelle, vaan pyynnön esitystapa on vapaa (13 §). Julkisuuslain mukainen tietopyyntö voi olla niin yksittäinen lause muun sähköpostiviestin seassa kuin suullisesti esitetty tiedustelukin. Mikäli viranhaltija ei tunnista tietopyyntöä, viranomainen ei ole huolehtinut henkilökuntansa osaamisesta (JulkL 18:1,5 §); OKV/1138/1/2013).

Julkisuuslain mukaisen tietopyynnön voi laittaa vireille myös virallisena hallintoasiana (OKV/643/1/2015). Vireillepanosta seuraa vaatimuksia muotoseikoille, eikä tietopyyntöä voida tehdä nimettömästi. Vireillepanossa on lisäksi esitettävä vaatimus, sen lailliset perusteet ja pyyntö on tehtävä kirjallisena. Käsittely on raskaampi ja sisältää pakollista byrokratiaa, eikä se ole tarkoituksenmukainen toimintatapa julkisen tiedon kysymiselle ja luovuttamiselle. Tiettyjä salattuja tietoja ei voi pyytää nimettömänä. Sama koskee myös henkilötietoja tai asian laittamista vireille hallintoasiana (JulkL 10 §).

Tietopyyntöjen kirjaaminen

Tarvitseeko viranomaisen kirjata saamansa tietopyynnöt? Viranomaiskäytännöt ovat hyvin kirjavia ja niistä on erilaisia näkemyksiä. Kirjaamista ei välttämättä tarvita, mikäli viranomainen luovuttaa sitä pyydetyt julkiset tiedot. Tietopyynnöt on kuitenkin kirjattava, mikäli tietoa ei luovuteta ja asiasta tehdään virallinen päätös. Vireille laitettava asia on näin ollen kirjattava.

Jos pyyntö koskee oman asian ajamista tai henkilörekisteriin kohdistuvaa tietoa, hallintolaki (42 §) määrittää, että ”tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä”. Sama koskee henkilötietolaissa (523/1999) tarkoitetusta henkilörekisteristä saatua tietoa.

Moni kunta on kirjannut saamansa tietopyynnöt jo pelkästään käytännön syistä (Koski-Kuutti). Tällöin kunnassa voidaan varmistaa esimerkiksi se, onko sama kysymys toimitettu eri puolille kuntaorganisaatiota ja onko vaarana vastata samaan pyyntöön useammin kuin kerran.

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa vaatii, että sähköiset asiakirjat on arkistoitava (21 §). Hyvä tiedonhallintatapa edellyttää kattavaa rekisteröintiä (JulkL 18 §; Asetus viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja hyvästä tiedonhallintatavasta 1030/1999))

Tietopyyntöjen kirjaaminen on monessa tapauksessa tärkeää tietopyytäjän oikeusturvalle kun tietopyynnöstä jää viranomaisrekistereihin jälki (KHO 19.12.2014 T 4025 ). Tämä on myös hyvä käytäntö viranomaisen toiminnan sujuvuudelle, kun esimerkiksi suullisesti viranhaltijan tekemä lupaus asian käsittelystä ei unohdu, virnaomaisen ja tietopyytäjän keskinäinen yhteistyö helpottuu ja päällekkäisyyksiltä vältytään.

Tietojen luovuttaja

Kuka tietopyynnön ottaa vastaan, kuka käsittelee asian ja kuka vastaa tietopyytäjälle? Julkisuuslain (14 §) mukaan julkisten tietojen antamisesta päättää se viranomainen (toimielin, ei yksilö), jonka hallussa asiakirja on. Virallista päätöstä tietojen luovuttamisesta ei kuitenkaan tarvitse tehdä. Näin on meneteltävä vain, mikäli tiedon luovuttamisesta kieltäydytään ja mikäli tietopyytäjä haluaa kysyttäessä viedä asian ratkaistavaksi ylemmän viranomaisen ratkaistavaksi (JulkL 14.3 §). Tiedon antaa ”se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu.” Käytännössä keskeneräisten tai valmisteilla olevien julkisten tietojen kohdalla asian valmistelija tai esittelijä luovuttaa valmisteluvastuunsa piirissä olevat aineistot (käsiarkisto). Kirjaamossa tai arkistossa olevista asiakirjoista antaa tietoja siellä työskentelevä henkilö (Mäenpää 2016, s.272). Mikäli tiedot eivät ole julkisia (harkinta- ja salausasioissa) tietojen luovutuksesta päättää asiakirjasta vastaava viranomainen eli toimielimen edustaja. Jos arkistoon on liitetty jotakin, jota sinne ei tarvitsisi liittää, siirretään päätös vastaavalle viranhaltijalle, jos asiakirjaan on näin erikseen merkitty (HE 30/1999).

Käytännössä laissa on seuraavat periaatteelliset ”tehdasasetukset”:

  1. mikäli kyseessä on julkinen, harkinnanvarainen tai harkinnanvaraisesti salattava tieto, julkiset tiedot antaa se henkilöstön viranhaltija, joka niitä työssään käyttää tai vaihtoehtoisesti tämän esimies (esimerkiksi arkistossa työskentelevä voi luovuttaa arkistotietoja)
  2. kielteisen päätöksen kohdalla (tietopyytäjä haluaa kysyttäessä viedä asian ratkaistavaksi) asia siirretään sille, joka voi tehdä asiassa toimielimen puolesta virallisen päätöksen.

Mikäli tietopyyntö tulee väärälle henkilölle tai viranomaiselle, tämän on ohjattava pyyntö oikealle taholle (JulkL 15§, HL 21§). Jos tietopyytäjä ei tiedä tarkalleen, kenelle asian käsittely kuuluu, pyyntö voidaan lähettää viranomaisen kirjaamoon, josta pyyntö ohjataan eteenpäin siitä päättävälle taholle.

Lopuksi vielä nyrkkisäännöt siitä, millainen on tietopyyntö ja millaisiin kysymyksiin viranomaisen on vastattava:

  • yleinen viesti, joka ei kohdistu viranomaisen toimintaan, ei edellytä viranomaiselta toimia (esimerkiksi mainos, ilmoitus)
  • tietopyyntö on aina vastaanotettava ja siihen on myös aina vastattava, mikäli pyydettävä tieto liittyy viranomaisen toimintaan (HL 8 §)
  • tietoja tarvitsee luovuttaa vain, mikäli pyyntö kohdistuu viranomaisen tietoaineistoihin (JulkL 13 §).

Viranomaiset voida saada sähköposteja, joihin sisältyy poliittista luennointia tai vaatimuksia saada tietää viranomaisen mielipide jostakin asiasta. Mikäli tämäntapaiset viestit koskevat viranomaisen toimintaa, niihin on perustuslain ja hallintolain nojalla vastattava. Julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä ne ovat kuitenkin vain, jos ne kohdistuvat viranomaisten aineistoista ilmeneviin tietoihin. Yksittäisten viranhaltijoiden mielipiteitä tai kannanottoja viranomaisen asiakirjoista ei yleensä löydy, joten siihen ei voida soveltaa julkisuuslakia.

Julkisuuslain mukaan viranomainen voi pyytää tietopyytäjää yksilöimään pyyntönsä tarkemmin, mikäli pyynnössä on jotakin epäselvyyttä. Pyynnön yksilöinnissä viranomaisen on myös autettava tietopyytäjää (JulkL 13§, HL 8§). Viranomaisen on myös ymmärrettävä, että epäselvissä tilanteissa viranhaltijoilla on selonottovelvoite. (https://www.edilex.fi/uutiset/53571 )