Julkisuusperiaate

Suomen perustuslain sananvapautta koskevassa pykälässä (PL 12:2§) todetaan, että: ”Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.”

Viranomaisille tehtävien tietopyyntöjen yleislaki on julkisuuslaki (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 621/1999, JulkL). Viranomaisten tehtävä on julkisuuslakia ja mahdollisia omaa toimintaansa koskevia erillislakeja tulkiten ratkaista saamansa tietopyynnöt.

Julkisuuslain tarkoituksena on korostaa ja toteuttaa julkisuusperiaatetta (JulkL 1 § ja 2 §) viranomaisten toiminnassa. Tällä on kolmitahoista merkitystä:

  1. kansalaisille on viranomaistoiminnan asianosaisina mahdollisuus saada oman oikeusturvansa kannalta itseä koskevaa tietoa viranomaisten ratkaisuista.
  2. journalisteilla on yleisen tiedonsaannin pohjalta mahdollisuus valvoa ja arvioida omassa työssään julkisuuden kautta viranomaisten toimintoja.
  3. julkisuusperiaatteella on merkitystä myös viranomaisille itselleen oman uskottavuuden ja luotettavuuden säilyttämiseksi ja tätä kautta kansalaisyhteiskunnan vahvistamiseksi.

Nykyinen vuonna 1999 voimaan tullut laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta korvasi aiemman lain yleisten asiakirjain julkisuudesta 83/1951. Uusimisen tavoitteena on ollut oikeusvarmuuden turvaaminen sekä viranomaistoiminnan ennakoinnin valmisteluaineistoja avaamalla ja läpinäkyvyyden parantaminen. Lisäksi lain tarkoitus on parantaa mahdollisuuksia valvoa julkisen vallan ja varojen käyttöä ja estää jo ennakolta viranomaisten epäasiallista toimintaa. Tavoitteena on saada viranomaisen tuottama ja hallitsema tieto osaksi yhteiskunnallista keskustelua ja päätöksentekoa.

Lain tulkinnan kohteena on viranomaisen hallussa oleva erimuotoinen tietoaineisto riippumatta sen tallennusmuodosta. Julkisuuslaki sisältää myös viranomaisen velvoitteet tiedottaa ja neuvoa tiedonpyytäjiä erityisesti keskeneräissä ja yleisesti merkittävissä asioissa, joista ei ole (vielä) olemassa tallennettua tietoa. Lisäksi viranomaisten on tuotettava aktiivisesti tietoa myös salassa pidettävistä asioista ja viranomaiset voivat rakentaa tietoaineistoja erillisestä pyynnöstä, esimerkiksi rekisteritietojensa pohjalta. Toisaalta lakiin sisältyy myös vaitiolovelvollisuus tietyissä asioissa.

Julkisuuslain mukaan julkisuus on ensisijaista ja salassapito poikkeuksellista. Viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, ellei julkisuutta ole erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta.

Tiedon saaminen siitä, ketkä käyttivät julkista valtaa, kuului julkisuusperiaatteen ydinalueeseen. Yksityinen vakuutusyhtiö hoiti julkista lakisääteistä tehtävää ja käytti julkista valtaa päättäessään lakisääteisiä vakuutuksia koskevista asioista. Näin ollen tiedot päätöksentekoon osallistuvien asiantuntijalääkäreiden henkilöllisyydestään kuuluivat julkisuuslain soveltamisalaan sillä perusteella. Lääkärit olivat työsopimussuhteessa vakuutusyhtiöön tai antoivat lausuntoja toimeksiantosuhteen perusteella. (KHO:2014:83)

Julkisen vallan käyttö

Viranomaisen toiminnassa julkisuuden kohteena on kaikki julkisen vallan käyttö. Julkista valtaa voivat käyttää myös sellaiset tahot, jotka eivät ole laissa nimettyjä viranomaisia. Tällöin julkisuuslainsäädäntö koskee myös heitä. Viranomaiset ovat myös itsenäisiä toisiinsa nähden. Julkisuuslain säännösten soveltamisessa vastuu on kullakin viranomaisella erikseen, kun Suomessa ei ole erillistä julkisuusviranomaista.

Siitä, mitä käytännössä on julkisen vallan käyttö, on otettu kantaa joissakin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Tiivistettynä sen on nähty olevan lakiin perustuvaa oikeutta päättää jollekin taholle myönnettävistä etuuksista tai määrättävistä velvoitteista tai rangaistuksista.

Potilasvakuutuskeskus ei käyttänyt julkista valtaa laatiessaan tilastoja yksityissairaaloissa tehdyistä plastiikkakirurgisista toimenpiteistä. Tietoja ei tarvinnut luovuttaa, koska tilastot luokiteltiin yksityisiksi asiakirjoiksi, joihin julkisuuslakia ei sovelleta. Tilastoista olisi haluttu selvittää potilasvahinkojen jakautumista eri yksityisten toimijoiden kesken (KHO 2008:52)

Raha-automaattiyhdistys käyttää julkista valtaa pelkästään kun se laatii avustusten jakoehdotuksen, maksaa avustuksia ja valvoo niiden käyttöä. Muilta osin, esimerkiksi RAY:n rahapelitoiminnassa ei ollut kysymys edes julkisen tehtävän hoitamisesta. Tietopyytäjän mukaan RAY on yhteiskunnallinen toimija. Yksistään miljoonissa euroissa liikkuvat yksittäiset avustussummat edellyttäisivät, että päätöksentekoon vaikuttavat toimet, kuten yhteydenpito eri sidosryhmiin, olisivat luonteeltaan läpinäkyviä ja julkisia. (KHO 2012:130)

Verotarkastuksen tausta-aineistona käytettyihin työntekijöiden haastattelujen muistiinpanoihin sovellettiin julkisuuslakia, koska näistä tehtyä suullista selvitystä oli käytetty päätösten perusteena. Ennakolta haastatteluja varten laaditut kysymysrungot ja –hahmotelmat eivät kuitenkaan olleet viranomaisen asiakirjoja. (KHO 2016:131)

Verotarkastajien muistipanot, laaditut excel-taulukot ja tietokantahaut oli hahmotelmia, asiakysymyksistä koostuvia luetteloita ja luonnoksia valmisteltavana olevasta asiasta, eikä niihin sovellettu julkisuuslakia. (KHO 13.9.2016/3803)

Julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvät tiedot esimerkiksi irtosanomisen perusteista eivät kuulu henkilön yksityiselämän suojan piiriin. Yksityiselämän perustuslaillinen suoja voidaan toteuttaa vain säätämällä salassapidettäviksi vain henkilöiden omaan elinpiiriin kuuluvat tiedot. Sovellettavaksi eivät tule julkisessa virassa tai tehtävässä toimivien tai poliittisiin tehtäviin pyrkivien poliittista vakaumusta koskevat tiedot tai heidän tässä ominaisuudessaan esittämät mielipiteet. Työnantajana toimiva viranomainen oli nähnyt, että irtisanominen oli kohdistunut professorin toimintaan ja tietoihin, joiden salassapito perustuu henkilökohtaisten ominaisuuksien ja käyttäytymisen arviointiin. Julkisuuslain soveltamiselle ei ollut tapauksessa vaikutusta sillä, että irtisanottu professori oli yliopistoon työ- eikä virkasuhteessa. (KHO 23.1.2017/185)

Yksi tärkeä piirre julkisuusperiaatteen toteutumisessa on kansalaisten mahdollisuus arvioida viranomaisten toiminnan asianmukaisuutta. Tämä edellyttää ratkaisuun liittyvien puntaroitujen vaihtoehtojen esiintuomista. Esimerkiksi Tekesin yritysten rahoituspäätöksiä koskevassa ratkaisussa nähtiin tärkeäksi saada tietää paitsi rahoitusta saaneet kohteet myös mihin hakemuksiin viranomainen ei myöntänyt rahoitusta.

Tiedot Tekesin tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksesta ovat julkisia hylättyjen rahoitushakemusten tekijöiden ja näiden hakemien rahoitusmäärien osalta. Aiemmin julkisiksi on tulkittu vain Tekesin rahoituksen saaneet yritykset ja niiden saama tuki. (KHO 23.3.2016/976)

Viranomaistoiminnalta vaadittava läpinäkyvyys ei saa kuitenkaan estää perusteltua salassapitoa tietyissä asioissa, esimerkiksi edellä mainitussa Tekesin tapauksessa:

Yksityisiä liikesalaisuuksia ovat kuitenkin tiedot rahoituksen kohteesta. Yleisluonteisina esimerkiksi otsikkotasolla tiedot voivat paljastaa joko sellaisenaan tai yhdistettynä julkiseen tietoon rahoituksen määrästä kilpailijoille tai muille tahoille kilpailutilanteen kannalta merkityksellistä informaatiota rahoituksen hakijan toimintastrategioista, liikeideoista tai hankkeista. (KHO 23.3.2016/976)

Tärkeää on huomata, että viranomainen ei voi pelkästään siltä pyydettyjen asiakirjojen luonteen tai olomuodon perusteella määrittää niihin sisältyvien tietojen salassapitoa, jos tämä on ristiriidassa viranomaiselta edellytettävän julkisuusperiaatteen kanssa. Näin ollen esimerkiksi luonnosmainen tai sisäiseen käyttöön tarkoitettu aineisto voi ollakin oikeuden silmissä julkisuuslailla luovutettavaa.

Hovioikeudessa laadittu yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys oli viranomaisen asiakirja eikä viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja. Selvityksessä käsiteltiin sen kohteena olevia ongelmia systemaattisesti henkilöstöryhmittäin ja osastoittain ja esitettiin suosituksia toimenpiteistä. Käsitellyillä ongelmilla voi olla hovioikeuden ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia oikeuslaitoksen nauttimaan luottamukseen. Julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi koskea ainoastaan periaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja. (KHO:2015:171)

Julkisuuslaki määrittää varsin tarkasti myös salassapidon, jolla on oltava tietty säännöspohja. Salassapidon on oltava yhtenäistä, keskitettyä, yleispätevää ja sitä on sovellettava yleisesti. Kun salassapito rajataan lainsäädäntöön ja säädöksiin, se karsii mahdollisuudet viranomaisen harkinnanvaraisiin salailuperusteisiin. Koska julkisuusperiaatetta on korostettava säädösten soveltamisessa, salassapidon tulkinnan on oltava suppeaa ja sitä koskevat päätökset on perusteltava asianmukaisesti.

Julkisuuslaki mahdollistaa oikeuden tietoon, mutta sisältää samalla myös rajoituksia tiedonsaantioikeudelle. Ilman julkisuuslakia kaikki viranomaisten asiakirjat olisivat julkisia, koska tämä oikeus tulee perustuslaista (12.2 §) ja julkisuutta rajoittavat pykälät julkisuuslaista. Viranomaisella on kuitenkin velvollisuus toteuttaa julkisuusperiaatetta omassa toiminnassaan.

Julkisuuslaki on hallitusmuodossa säädettyä perusoikeutta toteuttava yleislaki, josta voidaan poiketa vain lain erityissäännöksin. Julkisuudella ja salassapidolla on oltava yleiset perusteet. Viranomaiset voivat tehdä julkisuusratkaisuissaan virheitä esimerkiksi siksi, että ne tulkitsevat lainsäädäntöä tilanneperusteisesti. Lisäksi viranomaisten tiedonluovutusta koskevia pykäliä sisältyy useisiin eri lakeihin. Erityissäännösten rajoitusmahdollisuuksia on käytettävä vain välttämättömistä syistä. Erityissäännös syrjäyttääkin julkisuuslain vain siltä osin kuin se selvästi poikkeaa julkisuuslaista (esim. henkilötietolaki, laki verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta, rikoslaki).

Suomessa on lainalaisuusperiaate, eli viranomaisen on tulkittava lakia ja käyttäydyttävä oikein sen hengen mukaisesti (PL 2:3§). Esimerkiksi journalistille on tärkeää kyseenalaistaa viranomaisen väärin perustein tekemät julkisuusratkaisut. Joskus tietojen luovuttamista koskevat kielteiset päätökset perustuvat viranomaisen perehtymättömyyteen tai virhearvioon asiassa. Lain yksityiskohdilla perusteleva toimittaja voi saada tilanteen muutettua nopeasti. Näin voidaan välttää turhia oikeustapauksia tilanteissa, joissa viranomainen on kieltänyt luovuttamasta pyydettyjä tietoja ”vain varmuuden vuoksi”. Toisaalta oikeudessa on jo tehty useita ennakkopäätöksiä erilaisiin erityistilanteisiin, joissa on laadittu tiedonluovutuksen pelisääntöjen yksityiskohtia ja laintulkintoja julkisuuslain käytännön toteutukselle.

Journalistiset ongelmat tietopyynnöissä

Julkisuuslain mukaisten tietopyyntöjen hyödyntäminen toimitustyössä ei ole osoittautunut kovin yleiseksi journalistiseksi käytännöksi. Ongelmien voidaan katsoa johtuvan paitsi itse toimittajista myös journalistisista toimintamalleista.

Journalistien tietämys viranomaisten toiminnasta ja erityisesti sen velvoitteista on usein varsin puutteellista. Esimerkiksi viranomaisia koskevaa julkisuusperiaatetta ja viranomaisille asettuja vaatimuksia oman toiminnan läpinäkyvyydestä ei tunneta riittävästi viranomaistietojen vaatimiseksi.

Viranomaistietoja kerätäänkin pääsääntöisesti suullisesti viranhaltijoilta suoraan kysymällä. Jos tietoja ei saada tämäntapaisessa kanssakäymisessä, toimittajat tyytyvät herkästi tilanteeseen ja jättävät kyseenalaistamatta tietojen luovuttamatta jättämisen. Toisaalta hektinen uutistyö ei myöskään jätä kovin runsaasti aikaa asiasta väittelemiselle viranomaisen kanssa tai viralliselle valittamiselle kielteisestä luovutuspäätöksestä. Näin ollen tietojen julkisuusaste jää monesti epäselväksi. Luovuttamatta jättämisen ongelmat yhdessä ongelmatapauksessa voivat myös uusiutua journalistien tiedonhankinnassa jatkossa.

Toimitustyölle olisikin tärkeää tietopyyntöjen määrätietoinen tekeminen osana kaikkea tiedonhankintaa. Se voisi synnyttää positiivisen ”tietopyyntökierteen”, jolla olisi myös vaikutusta viranomaisten omien käytäntöjen muuttamiseksi avoimempaan suuntaan. Tämän lisäksi toimitustyössä voitaisiin toteuttaa ”julkisuuskierre” oikeustulkintojen hankkimiseksi ja tietojen julkisuuden varmistamiksi myöhemmissä tietopyynnöissä.

Tietopyyntöjen yleiset ongelmat

Joskus viranomainen voi toimia saamiensa tietopyyntöjen käsittelyssä tarkoituksellisesti vastoin lainsäädäntöä tai sen henkeä. Ongelmia voi esiintyä sekä yhteydensaannissa viranomaiseen, keskinäisessä yhteistyössä että viranomaisten tietojen luovutusta koskevissa julkisuusarvioissa. (esim. Kuutti (toim.) 2011):

Yhteydensaannin ongelmat

  • viranomainen ei vastaa tietopyyntöön
  • tietopyyntökuittausten taso ja käytännöt vaihtelevat
  • viranomaiset suhtatuvat tylysti tiedonpyytäjään ja näkevät oman toimintansa vain omaksi sisäiseksi toiminnaksi
  • viranomaisilla on liian kiire ja tietopyyntöjen nähdään aiheuttavan kohtuutonta haittaa viranomaisen varsinaiselle toiminnalle, kun omat työtehtävät mielletään pyyntöön vastaamista tähdellisemmiksi
  • hallinnon palvelut on toteutettu puutteellisesti, alkuyhteyden jälkeen viranhaltijat saattavat ”kadota” tietopyynnön jatkokäsittelyssä, ja vastaaminen tietopyyntöihin viivästyy kohtuuttomasti

Yhteistyön ongelmat

  • viranomaisilla on usein puutteellinen käsitys julkisuuslain velvoitteista ja oman työnsä julkisuudesta, ymmärrystä hämärtävät osaltaan oman organisaation viestinnän ohjeet ja käytännöt
  • tiedonpyytäjää ei käytännössä opasteta pyynnön täsmentämisessä vaan tämän odotetaan tietävän tarkasti mitä haluaa
  • viranomaisen tiedottamishalukkuus vaihtelee voimakkaasti asioiden valmistelusta ja vielä keskeneräisten asiakirjojen luovuttamisessa tai niihin sisältyvien tietojen kertomisessa
  • viranomaiset haluavat selvittää tietojen käyttötarkoituksen ennen pyydettyjen aineistojen luovuttamista, asiasta syntyvää julkisuutta ei välttämättä pidetä viranomaisen näkökulmasta ”tarkoituksenmukaisena”
  • viivästymiset tietojen luovuttamisessa aiheutuvat usein siitä, että tietopyyntöön vastaamisen (aikomus luovuttaa tietoja) ja tietojen luovuttamista päättämisen (luovutuksesta kieltäytyminen) aikarajat kytketään samaksi asiaksi.
  • viranomainen unohtaa ratkaisumahdollisuudesta tiedottamisen ja virallisen päätöksen toimittamisen, jos tietopyytäjä ei osaa sitä erikseen tiedustella
  • viranomaisen hinnoitteluperusteet ovat varsin epämääräiset, tietopyytäjä ei välttämättä selvyyttä siitä, mikä on maksutta saatavaa aineistoa, mikä on työn osuus tietopyyntöön vastaamisessa ja miten tietojen luovuttamisen kokonaiskustannusten muotoutuvat

Ongelmat julkisuuden arvioinnissa

  • viranomainen voi ratkaista tietojensa salassapidon ylimalkaisesti kertomatta lain edellyttämiä yksityiskohtaisia kieltäytymisen perusteita, eikä tulkinnanvaraisesta julkisuudesta tehdä aineistokohtaista vahinkoedellytysten arviointia
  • viranomainen ei luovuta edes asiaan liittyviä olennaisia tietoja (esimerkiksi liitteitä), jos tiedonpyytäjä ei osaa niitä erikseen pyytää
  • viranomaiset käyttävät lainmukaista tulkintaoikeuttaan olla luovuttamatta myös julkista aineistoa pelaamalla asiassa varman päälle: julkisten tietojen luovuttamatta jättäminen on vähemmän vaarallista kuin mahdolliset hätiköidysti salassa pidettävien tietojen luovuttamisesta aiheutuvat rikosseuraamukset
  • viranomaiset voivat vedota data-aineistojen luovuttamatta jättämisessä niiden tuottamisesta aiheutuviin epämääräisiin teknisiin ”erityistehtäviin”

Oman lukunsa muodostavat erilaiset verukkeet, joihin tietopyytäjän on tärkeä pystyä reagoimaan omien vaatimustensa toteuttamiseksi.

Tällä sivustolla oleva tietoaineisto on laadittu tiedonhankkijan näkökulmasta tämän erilaisia tiedollisia tarpeita ajatellen. Erityisesti opas on käyttökelpoinen viranomaistietoja työssään tarvitseville journalisteille.

Jo varsin pintapuolisella tutustumisella oppaasta on mahdollista löytää olennaiset käytännöt tietopyynnöissä toimimiselle. Lisäksi oppaan pyrkimyksenä on tarjota huomattavasti syventävää tietoaineistoa esimerkiksi tehokkaan tietopyynnön tekemiseksi tietystä aiheesta. Sivusto auttaa arvioimaan viranomaisaineistojen julkisuutta ja esittämään perusteluja niiden saamiseksi julkisuuslain ja sitä tulkitsevien oikeustapausten pohjalta.