Viranomaisen asiakirja

Julkisuuslain soveltamisen kohteet

Vaikka julkisuusperiaate on kattava, eivät kaikki tietoaineistot ole sellaisia, että niitä voisi julkisuuslain nojalla pyytää. Ensisijaisesti aineiston tuottajan tai käyttäjän on oltava joko laissa kerrottu viranomainen tai julkisen vallan käyttäjä. Lisäksi pyydettävän aineiston on oltava riitävästi julkisessa vallankäytössä käytetty sekä riittävän valmis käyttötarkoitukseensa.

Viranomainen  (JulkL 4 §)

Hyvin yleinen ja tietopyynnön jo alkuunsa pilaava virhe on lähestyä tietopyynnöllä tahoa, jota julkisuuslaki ei koske. Lähtökohtaisesti laki koskee vain kaikkia viranomaisia eli julkista valtaa käyttäviä organisaatioita (esimerkiksi ministeriöitä, kuntia ja valtion laitoksia).

Tärkeää on huomata myös se, että kun julkisen vallan toimijoiden virkatoiminnassaan käyttämät ja tuottamat asiakirjat ovat automaattisesti julkisuuslain piirissä. Muiden organisaatioiden asiakirjat ovat sitä vain, kun ne käyttävät julkista valtaa. Esimerkiksi kunnan omistama energiayhtiö on julkisuuslain soveltamisen ulkopuolella, koska se ei käytä julkista valtaa. Se harjoittaa yksityistä liiketoimintaa omalla kirjanpidollaan ja on näin yksityinen, erillinen oikeushenkilö.

Julkista vallankäyttöä on lakiin pohjautuva oikeus päättää jonkun oikeuksista ja velvollisuuksista. Käytännössä kyse on myöntää etuja tai määrätä rangaistuksia tai toimintamääräyksiä. Esimerkiksi katsastusasemien asiakirjat ovat julkisuuslain piirissä niiltä osin kuin ne koskevat autojen katsastusta. Katsastustoiminnan ulkopuolelle lakia ei sovelleta. Esimerkiksi julkisen viranomaisen palkat ovat julkista tietoa, katsastusaseman ei.

Myöskään yhdistykset eivät ole julkisuuslain piirissä, elleivät ne käytä julkista valtaa. Esimerkiksi Suomen asianajajaliitolla on lakisääteinen tehtävä säännellä ja valvoa asianajotoimintaa ja on tältä osin julkisuuslain piirissä. Mutta yritysten ja yhdistysten asiakirjoja voi saada niiltä viranomaisilta, joiden kanssa nämä yhteisöt asioivat. Esimerkiksi Patentti- ja rekisterihallituksen kaupparekisteristä ja yhdistysrekisteristä löytyy paljon mielenkiintoista tietoa muun muassa omistuksista. Lisäksi esimerkiksi verotiedoista voi kaivella katsastusaseman työntekijöiden verotettavaa tuloa.

Suomen Valkoisen Ruusun ja Suomen Leijonan ritarikuntien hallitus ei ollut viranomainen tai viranomaiseen rinnastettava itsenäinen toimielin. Ritarikunnat eivät kunniamerkkejä antaessaan käyttäneet julkista valtaa. Kun julkisuuslakia ei sovelleta ritarikuntien hallituksen toimintaan, sillä ei ollut velvollisuutta vastata saamaansa tietopyyntöön. KHO:2010:68

Potilasvahinkolautakunnan toimintaan ja sen täysistunnon antamiin ratkaisusuosituksiin on sovellettava julkisuuslakia. Täysistuntoratkaisut sisälsivät yksittäisen henkilön terveydentilaa, hoitoa ja sen tuloksia koskevia tietoja, jotka perustuivat potilasvahinkolautakunnan terveydenhuollon toimintayksiköiltä sille laissa säädetyn tietojensaantioikeuden nojalla saamiin potilasasiakirjoihin ja muuhun selvitykseen. KHO:2013:28

Viranomainen

  • julkisen organisaation toimielin, jolla on itsenäinen toiminta ja harkintavalta
  • yksityinen taho (yhteisö tai yksityinen henkilö) sen hoitaessa julkista tehtävää ja käyttäessä tällaisessa tehtävässä julkista valtaa
  • ostopalvelun yksityinen toteuttaja ei ole viranomainen, mutta kuitenkin esimeriksi yksityisen tahon laatima asiakirja viranomaisen toimeksiannon pohjalta kuuluu julkisuuslain piiriin

Julkisen tehtävän hoitaminen

  • yleisen edun toteuttaminen: hoito, opetus, huolto (myös esimerkiksi yksityiseltä tilatut ostopalvelut)
  • lain nojalla tapahtuva päätöksenteko toisen eduista, oikeuksista, velvollisuuksista
  • hallinnolliset päätökset, lainkäyttöpäätökset
  • tosiasiallinen puuttuminen toisen etuun, esimerkiksi poliisin operatiivinen toiminta, viranomaisen tarkastus- ja valvontatehtävät

Viranomaisen rooli

  • tiedolle rakentuva valta
  • valta tehdä jotakin, valta vaatia toisilta jotakin
  • journalistisen raportoinnin kohde (asiasta kertova tai tiedottava taho)
  • viranomainen virallislähteenä: viranomaisen asiakirja (päätös, valmistelu)
  • viranhaltijan työ: asian valmistelun perusteet ja päätöslogiikka, tulkinnat asiakirjasta, muistikuvat asiasta

Viranomaisen piirteitä

  • viranomaisen erillisyys
  • viranomaisen itsenäisyys: asiakirjan julkisuuden itsenäinen arviointi, viranomaisen velvollisuus käyttää arviointivaltaansa
  • viranomaisen henkilöstö: palveluksessa oleva virka-, työ- ja toimisuhteinen henkilöstö, luottamushenkilöt, työllistetyt (eivät asiakkaat ja toimenpiteiden kohteet)
  • viranomaisen vastuut: julkisuusvelvoite, vaitiolovelvollisuus

Esimerkkejä viranomaisista

  • valtioneuvosto, tasavallan presidentti, tasavallan presidentin kanslia
  • valtion keskushallinto: ministeriöt, keskukset, virastot, kehittämiskeskukset, toiminnalliset kokonaisuudet (esimerkiksi puolustusvoimat) laitokset, rahastot
  • alue- ja paikallishallinto: lääninhallitukset, piiri-hallintoviranomaiset, työvoima- ja elinkeinokeskukset, ympäristökeskukset, poliisi, ulosotto, syyttäjä, maistraatti
  • muut valtion viranomaiset: yliopistot (osittain), oikeuskansleri, valtakunnansyyttäjä, tietosuoja-, tasa-arvo- ja vähemmistövaltuutettu
  • valtion liikelaitokset: metsähallitus, Finavia, Senaattikiinteistöt
  • kunnalliset viranomaiset: valtuustot, kunnanhallitukset, lautakunnat, johtokunnat, jaostot, toimikunnat, toimivaltaiset viranhaltijat (kunnanjohtaja, pormestari), luottamushenkilöt
  • kunnan virastot ja laitokset: koulu- ja sosiaalivirasto, koulu, teatteri
  • kunnalliset liikelaitokset: vesi- ja liikennelaitokset
  • kuntayhtymät (terveys, koulutus), maakuntaliitot
  • itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset: Suomen Pankki, Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitos, Työterveyslaitos, metsäkeskukset, yliopistot (uuden yliopistolain myötä)
  • itsenäiset toimielimet: Kuntien eläkevakuutus, Kuntien takauskeskus, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Eläketurvakeskus
  • eduskunnan virastot ja laitokset: kanslia, oikeusasiamiehen kanslia, valtiontalouden tarkastusvirasto
  • erilaiset sivuelimet ja työryhmät, jotka on asetettu tehtävään lain, asetuksen tai viranomaisen päätöksen pohjalta
  • eduskunta, valiokunnat, puhemiesneuvosto (julkisuus perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen pohjalta, toiminta pääosin julkista)
  • oikeustoimi: yleiset tuomioistuimet, hallinto- ja erityistuomioistuimet (erityislain säätelemiä osatoimintoja)

Viranomaisen ulkopuolisia tahoja

  • johtoryhmät, työryhmät, yksityisoikeudelliset yhteisöt ja säätiöt
  • kunnalliset yhtiöt, valtionyhtiöt
  • julkisen valvonnan alainen toiminta, poliittinen toiminta, yksityisen henkilön tai järjestön toiminta, kansalaistoiminta
  • epäviralliset elimet, esimerkiksi hallituksen iltakoulu, tilapäiset yhteistyöprojektit
  • eduskuntaryhmät, kansanedustajat (julkisuuden perustana eduskunnan työjärjestys)
  • eduskunnan valiokunnat, puhemiesneuvosto ja kansliatoimikunta (perustuslaki, eduskunnan työjärjestys)
  • evankelis-luterilainen kirkko (kirkkolain julkisuusperiaate)
  • EU-komiteat ja työryhmät Suomessa
  • kansainväliset järjestöt ja toimielimet, EU:n toimielimet

Asiakirja (JulkL 5 §)

Hallituksen esityksessä julkisuulaiksi asiakirjan on tulkittu olevan ”yhteenkuuluvista merkeistä muodostettu tiettyä kohdetta tai asiaa koskeva viesti, joka on saatavissa apuvälineiden avulla”. Asiakirja koostuu näin ollen ”käyttönsä vuoksi yhteen kuuluvista merkeistä”. Olennaista on tällöin merkkien yhteenkuuluvuus, niiden yhteinen käyttötarkoitus ja tietty kohde- ja asiayhteys. Viesti on tallennettu tiedonsaantioikeuden kohde ja tieto on vastaavasti asiakirjan informaatiosisältö, johon tiedonsaantioikeus käytännössä kohdistuu.

Asiakirjan määritelmä on neutraali eli se voi olla rakenteeltaan esimerkiksi paperinen dokumentti, sähköinen asiakirja, videotallenne tai äänite. Asiakirjan tietopitoisuus tai valmiusaste ei ole määritelmällisesti ratkaisevaa.

Olennaista tietopyynnöissä on saada varinaisten dokumenttien sijasta niiden sisältämä informaatio eli tieto. Kun tietojen tallentamisen edellytyksenä on tietty käyttötarkoitus, tiedonsaantioikeus ei kohdistu kaikkiin mahdollisiin merkkien yhdistelmiin. Tämä ei esimerkiksi edellytä viranomaisen tietokoneohjelman muuttamista tai eri tarkoitusperäisten tiedostojen yhdistelemistä.

Asiakirjalajeja

  • kirjallinen esitys: päätös, tuomio, selvitys, kertomus, tutkimus, mietintö, suunnitelma, esitys, tarjous, sopimus, laskelma, hakemus, ilmoitus, valitus, kantelu, esittely-muistio, toimituskirja, kirje, tosite, luettelo
  • kuvallinen esitys: valokuva, kartta, piirustus, taulukko, röntgenkuva
  • viranomaistoiminnan tuloksena syntyneet asiakirjat: kertomukset, raportit
  • viranomaisen tallentamisen tuloksena syntyneet asiakirjat: maksutositteet, rekisterimerkinnät (yksittäinen rekisterimerkintä = viranomaisen tekemä ratkaisu ja tätä viranomaisen asiakirja, viranomaisen asiakirja on myös tällaisten merkintöjen kokoelma (tietokanta) kokonaisuudessaan tai karsittuna
  • diaari: usean asiakirjan muodostama rekisteri (tiettyä vireillä olevaa asiaa koskevat diaarimerkinnät muodostavat viestin, johon tiedonsaantioikeus kohdistuu)

Viranomaisen asiakirja

Julkisuuslain mukaisen tietopyynnön on kohdistuttava viranomaisen asiakirjaan. Tiedon on siis oltava olemassa jossakin asiakirjassa, joka on viranomaisella sen viranomaistoimintaan liittyen.

Tietopyytäjän yksi virhe onkin pyytää asiakirjaa tai tietoa, johon julkisuuslakia ei sovelleta. Lähtökohtaisesti julkisuuslaki koskee kaikkia asiakirjoja, joita käytetään viranomaisten toiminnassa tai joita syntyy sen tuloksena. Mutta esimerkiksi löytötavarat ja viranhaltijoiden yksityiset viestit jäävät tämän ulkopuolelle.

Laissa on erikseen lueteltu asiakirjatyyppejä, joihin julkisuuslakia ei sovelleta. Merkittävin ryhmä näistä ovat ns. ”sisäisen toiminnan asiakirjat”. Näitä ovat kaikki sellaiset muistiot, luonnokset ja koulutusmateriaalit, joita käytetään pelkästään viranomaisen sisällä sen oman toiminnan tukena. Niillä ei ole suoraa suhdetta lopullisiin viranomaisen toiminnan asiakirjoihin, joilla viranomaisvaltaa käytetään esimerkiksi ratkaisuissa tai päätöksissä. On tärkeää huomata, että asiakirjan nimikkeellä ei ole mitään merkitystä. Jos esimerkiksi viranhaltijan omat muistiinpanot ovat osa päätöksen selvitysmateriaalia, ne ovat viranomaisen asiakirjoja riippumatta niiden nimeämisestä tai luonnosmaisuudesta.

Arvioitaessa mitkä asiakirjat kuuluvat julkisuuslain soveltamisalan piiriin, kiinnitetään huomiota asiakirjan

  • sisältöön,
  • käyttötarkoitukseen
  • merkitykseen viranomaistoiminnassa
  • vaikutukseen jonkun oikeuksiin tai velvollisuuksiin.

Laissa mainitaan asiakirjatyyppejä, joita julkisuuslaki ei koske, mutta joita esimerkiksi korkein hallinto-oikeus on tästä huolimatta määritellyt julkiseksi. Tämä johtuu siitä, että ”viranomaisen asiakirjaa” tulkitaan aina tilanne- ja tapauskohtaisesti.

Esimerkiksi oikeustapauksessa (KHO 9.2.2017 t. 521) kyse oli kaupungin sisäisen valvonnan raportista, jonka seurauksena tehtiin uusi ohjeistus. Asiakirja ei ollut julkinen. Mutta mikäli valvonnan seurauksena olisi ollut sanktioita työntekijöille, raportti olisi ollut tässä tapauksessa julkinen, koska työntekijöihin olisi kohdistunut vallankäyttöä. Lisäksi esimerkiksi julkisten organisaatioiden sisäisiä selvityksiä oikeus on määrännyt sekä julkiseksi että ei-julkiseksi, riippuen siitä, onko niillä yhteyttä julkisen vallan käyttöön.

Nyrkkisääntönä voidaan pitää sitä, että jos asiakirjasta on välittömiä, hyviä tai ikäviä seuraamuksia jollekulle taholla, se on todennäköisesti julkisuuslain piirissä.

Julkisuuslakia ei sovelleta, mikäli asiakirjaa ei lueta viranomaisen asiakirjaksi. Esimerkiksi asianosaisuuden perusteella ei voi tällöin saada asiakirjaa, koska asianosaisen oikeus tietoihin määritellään julkisuuslaissa.

Asiakirjan on oikeustapauksissa todettu olevan julkinen, kun:

  • asiakirja on ainoa olemassa oleva selvitysaineisto päätökselle (esimerkiksi muistiota on käsitelty kokouksessa ja asiasta on tehty päätös)
  • asiakirja on julkistettu jo aiemmin jossakin toisessa yhteydessä
  • asiakirja liittyy oleellisesti viranomaisen toimintoihin (esimerkiksi kuitit, tarjouspyynnöt, sopimukset)

Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa siihen mikä on viranomaisen sisäistä toimintaa, joita koskeviin aineistoihin viranomaisen asiakirja -kategoriaa ei tarvitse soveltaa

Henkilöstön työtyytyväisyyttä mittaava ja työnantajan tekemään kyselyyn perustuva henkilöstöbarometri on viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, jota ei tarvinnut luovuttaa tietoa pyytäneelle. (KHO 2002:20)

Rippikoululeirin oppilasluettelo (henkilörekisteri) oli viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja (KHO 13.12.2002/3306)

Aluepaloaseman palopaikalta ottamat valokuvat olivat viranomaisen asiakirjoja, vaikka ne eivät liittyneet välittömästi suorittavaan virkatehtävän tai vaikka niitä käytettiin sisäisten asiakirjojen tavoin myös viranomaisen sisäisessä koulutuksessa. Viranomaisen virkatehtävän suorittamisen yhteydessä muodostuvat aineistot ovat pääsääntöisesti viranomaisen asiakirjoja riippumatta niiden mahdollisesta tulevasta käyttötarkoituksesta. Valokuvat olivat osa pelastuslaitoksen normaalin operatiivisen toiminnan yhteydessä syntynyttä aineistoa. Ne oli otettu osaksi palotutkintaan tarkoitettuja dokumentteja, vaikka tutkinnasta ei oltukaan laadittu erillistä raporttia, johon kuvat olisi liitetty. (KHO 2016:207)

Tietopyytäjälle luovuttamatta jätettyjä, saman hallinnonalan viranomaisissa toimivien viranhaltijoiden väliset sähköpostiviestit olivat ennemminkin yksittäisten virkamiesten keskinäistä kuin viranomaisten välistä viestien vaihtoa. Sisällöltään ja tarkoitukseltaan viestit olivat pääosin mielipiteiden ja tietojen vaihtaa. Kokonaisuutena viestit eivät myöskään sisältäneet sellaisia tietoja, jotka olisi p9iätnyte arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. KHO:2017:157

Kutsuvieraseminaarina toteutettu tapahtuma ei ollut viranomaisten sisäistä työskentelyä ja yhteydenpitoa eivätkä siihen osallistuneet toimineet järjestäneiden viranomaisten lukuun. Myöskään seminaarin osallistujaluettelo ei ollut sisäinen viranomaisselvitys, vaan viranomaisen asiakirja, johon sovellettiin julkisuuslakia. Seminaarin tarkoituksen ja kutsukäytännön perusteella osallistumista ei voitu pitää yksityisyyden suojan piiriin kuuluvana seikkana eikä osallistujaluettelon sisältämiä henkilötietoja henkilörekisterinä. Seminaarissa pidetyt alustukset ja videotallenne tilaisuudesta olivat olleet saatavilla valtioneuvoston internetsivuilla. Tilaisuudessa kuultiin etukäteen pyydettyjä alustuksia, ja lisäksi käytiin yleiskeskustelu. Seminaarin osallistujat olivat valtaosin virkamiehiä, poliitikkoja, yritysjohtajia, järjestöjohtajia ja tiedotusvälineiden edustajia. Siihen, keitä seminaariin oli kutsuttu, oli vaikuttanut keskeisesti heidän tehtävänsä ja yhteiskunnallinen asemansa. KHO:2012:88

Kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämistä koskeva työyhteisöselvitys oli viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, johon ei sovelleta julkisuuslakia. Selvitystä selostaneessa palautetilaisuudessa asiaa oli havainnollistettu power point –kalvoilla, joita ei kuitenkaan tarvinnut luovuttaa niiden pyytäjälle. Selvitys perustui työterveyslaitoksen konsulttien hallintokeskuksen henkilöstölle suorittamiin yksilöhaastatteluihin. KHO:2012:68

Henkilötietolain mukaisten ”yleisesti saatavilla olevien tietojen” ei voitu arvioida tarkoittavan kaikkia viranomaisen hallussa olevia julkisia tietoja. Näitä voisivat kuitenkin olla esimerkiksi julkaistut tiedot ja yleiseen käyttöön tarkoitettujen rekisterien julkiset tiedot. Tietopyyntötapauksessa Valviran asiantuntijalääkäreitä koskevat henkilörekisteritiedot eivät siten lainkohdassa tarkoitettuja yleisesti saatavilla olevia tietoja. Vaikka tiedot olivat sinänsä julkisia, niiden luovuttamista kopiona, tulosteena tai sähköisessä muodossa edellytti kuitenkin, että luovutuksensaajalla olisi henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyytämiään tietoja. KHO:2016:161

Yksi tärkeä valitusten kohteena ollut asiakirjalaji on viranomaiselle työnantajana osoitetut virkahakemukset. Ongelmia asiassa on aiheuttanut erityisesti viranomaisen hakijalle antama perusteeton luottamuksellisuuslupaus.

Asiakirjaan sisältyvä tieto suostumuksensa virkaan nimittämiseen antaneen henkilöllisyydestä on julkinen. Kaupunginhallituksella ei ollut oikeutta kieltäytyä luovuttamasta tietoja virkaan nimittämistä varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä. Kunnallisesta viranhaltijasta annetussa laissa ei säädetä asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta. Asiakirjan julkisuuden ja salassapidettävyyden arvioinnissa tieto julkiseen virkaan suostumuksensa antaneen henkilöllisyys ei ole eri asemassa kuin tieto virkaa hakeneen henkilöllisyydestä. Hakijoiden luottamuksellisuuden turvaamista oli perusteltu sillä, suostumuksen ja sen antamiseen liittyvien asiakirjojen julkistuminen saattaisi vaikuttaa kaupungin mahdollisuuteen saada palvelukseensa mahdollisimman pätevää henkilökuntaa. KHO:2013:188

Tiedot viranomaisen työsuhteeseen hakeneen nimestä, koulutuksesta ja viimeisimmästä työpaikasta eivät olleet salassa pidettäviä. Lain soveltamiseen tai tulkintaan ei vaikuttanut se, että hakijalle oli valintamenettelyn aikana annettu virheellistä tietoa asiakirjojen ja tietojen salassapidosta. Työntekijän valintaprosessiin liittyvät asiakirjat olivat viranomaisen asiakirjoja, joihin sisältyvien tietojen julkisuudesta säädetään julkisuuslaissa. Viranomaisen asiakirjat olivat julkisia, jollei laissa toisin säädetty. Hakija oli headhunting-menettelyssä antanut suostumuksensa siihen, että häntä voitiin harkita tehtävään. Henkilöstökonsultti oli ilmoittanut hakijalle, että tämän tiedot eivät tule julkisiksi, mikäli tämä ei tule valituksi tehtävään. Asiakirjojen ja tietojen julkisuuden kannalta ei kuitenkaan ollut merkitystä sillä, oliko kaupunki käyttänyt asiaan liittyvissä toimissaan julkista valtaa. KHO:2015:133

Viranomaisen asiakirja

  • viranomaisen hallussa (määräysvallassa) oleva asiakirja, johon viranomainen on voinut tutustua
  • viranomaiselle virkatehtävään liittyen toimitetut (viranomaisen tai yksityisen) hakemukset, kantelut, tarjoukset
  • viranomaisessa (virkatyönä) laaditut muistiot, tuomiot, lausunnot, esitykset, päätökset, rekisterimerkinnät
  • viranomaistoiminnan tuloksena syntyneet kertomukset, raportit, selvitykset, toimeksiantoasiakirjat
  • laadittavissa olevat, potentiaaliset asiakirjat esimerkiksi rekisteritiedoista (laatimisen edellytyksenä normaalit toimenpiteet)

Esimerkkejä viranomaisen asiakirjoista

  • viranomaiselle osoitettu lasku (myös oman henkilöstön esittämä)
  • yhdistelmä avustusta hakeneiden tase- ja tuloslaskelmatiedoista
  • äänestyslippu
  • kirjanpidon tulotosite
  • pääsykokeen kysymys- ja vastauspaperi
  • kuulustelunauhoite
  • rekisterimerkintä, rekisterimerkintöjen kokonaisuus (tietokanta)

”Ei-asiakirjoja”

  • luonnokset: alustavat ja työstämättömät luonnokset, jotka ovat asian käsittelyn alku- tai välituotteita ja joita ei ole luovutettu esittelyä tai käsittelyä varten
  • sisäisen toiminnan asiakirjat: sisäistä käyttöä varten hankitut tai henkilöstön yhteydenpitoon liittyvät asiakirjat (viranomaisen sisäinen koulutus, oman toiminnan kehittäminen)
  • tieto, jota ei ole tallennettu missään asiakirjamuodossa

Esimerkkejä ”ei-asiakirjoista”

  • käräjäoikeuden memoriaalipöytäkirja: viranomaisen palveluksessa olevan muistiinpanoja
  • säätiön hallintoelinten jäsenten hallussa olevat säätiön pöytäkirjat: ulkopuolinen taho
  • henkilöstön työtyytyväisyysbarometri: viranomaisen sisäistä työskentelyn kehittäminen
  • taiteellinen esitys: tavoitteena esteettinen vaikutelma
  • Sisäisen toiminnan asiakirjat
  • tavoitteena turvata viranomaisen sisäinen mielipiteen vaihto ja viestintä, neuvottelu, yhteydenpito, työtehtävien jako ja asiaruuhkien purkaminen
  • työnjohto- ja valvontamääräykset, työajan seurantajärjestelmät
  • tekniset neuvottelu- ja valmisteluasiakirjat, jollei asiakirjoilla ole välitöntä vaikutusta asian sisältöön
  • viranomaisen henkilöstön virkistystoimintaa koskeva viestintä, jonka tavoitteena on keskinäinen yhteydenpito
  • vapaamuotoiset viestit ja kommentit ja viranhaltijoiden välinen epävirallinen yhteydenpito, kuten yksityiset kirjeet tai yksityiset sähköpostiviestit virasto-osoitteeseen

Esimerkkejä viranomaisen asiakirjan ja muun asiakirjan välisestä rajanvedosta

  • päätöksentekoa ohjaavat viranomaisen sisäiset ohjeet eivät sisäisen toiminnan asiakirjoja, sillä tiettyjen asioiden ratkaisukäytäntöjen yhtenäistäminen on julkisen vallan käyttöä ja vaikutusten tarkoituskin on ulottua viranomaisen ulkopuolelle (HUOM. poliisitoiminnan ohjeissa voi olla salassa pidettäviä osia)
  • yhteydenpito viranomaisen lukuun toimiviin ja virka-apua antavan viranomaisen yhteydenpitoasiakirjat (suoritustapa, ohjeet) ovat sisäisen toiminnan asiakirjoja
  • viranhaltijan tekemät muistiinpanot ovat sisäisen toiminnan asiakirjoja, mutta muistiinpanoihin pohjautuva matkakertomus on viranomaisen asiakirja
  • ulkopuolisen tahon viranomaiselle toimittama päätösluonnos tai muistiinpano on viranomaisen asiakirja
  • viranhaltijan hyväksytty matkalasku on julkinen hallintopäätösasiakirja, ei viranomaisessa toimivan laatima (sisäinen) asiakirja
  • toimeksianto: yksityisen viranomaiselle antama toimeksianto ja em. toimeksiannon suoritus, esimerkiksi yliopistolta tai tutkimuslaitokselta tilattu tutkimus on sisäisen toiminnan asiakirja
  • viranomaisen johtoryhmien ja toimielinten pöytäkirjat ja kokousmuistioiden julkisuuden suhteen aineistojen arkistoon liittäminen on ratkaisevaa

Automaattinen tietojenkäsittely monipuolistaa viranomaistiedon saamista ja synnyttää ns. potentiaalisia tai virtuaalisia asiakirjoja. Viranomaisella on tällöin mahdollisuus luovuttaa siltä pyydettyjä tietoja yhdistelemällä tai muuten käsittelemällä tuotettavaa aineistoa eri käyttötarkoituksia varten yhdestä tai useammasta tietojärjestelmästä.

Asiakirjan on myös tällöin kuitenkin oltava viranomaisen hallussa tai määrättävissä. Kyse voi olla myös atk-alan palveluyrityksen viranomaisen käyttöön tuottamasta aineistosta, jolloin tietopyynnön toteuttaminen edellyttää viranomaisen toimeksiantoa ostopalveluna.

  • Arkistoon liittäminen
  • julkisuuden turvaaminen: julkisuuslain soveltaminen sisäistä työskentelyä varten laadituissa asiakirjoissa
  • oikeusturvan ja tietosuojan huomioiminen
  • tutkimustoiminnan palveleminen
  • organisatoriset julkisuusrajoitukset: organisaatiot, jotka hoitavat julkista tehtävää ilman julkisen vallan käyttämistä (esim. kunnan omistaman yhtiömuotoisen energialaitoksen asiakirjat)
  • vakuutusyhtiöt: lakisääteisten vakuutusten korvaus-asiakirjat julkisia, yksityisten vakuutusten asiakirjat eivät

Asiakirjan julkiseksi tuleminen

Lähtökohtaisesti asiakirja on ehdottomasti julkinen, kun se on viranomaisen hallussa ja valmis käyttötarkoitukseensa. Usein kuitenkin saattaa käydä niin, että viranomainen ei suostu antamaan pyydettyjä aineistoja, koske ne liittyvät keskeneräiseen asiaan. Keskeneräiseen asiaan voi liittyä useita erilaisia asiakirjoja, jotka ovat jo valmiita käyttötarkoitukseensa asiaan käsitelleen alemman toimielimen ratkaisun pohjalta (esimerkiksi kunnanhallituksen ratkaistavaksi edennyt lautakunnan esitys). Tutkimukset, tilastot ja toimeksiantona tehdyt selvitykset ovat kuitenkin julkisia valmistuttuaan ja saavuttuaan viranomaiselle, vaikka niihin liittyvä asia olisi muuten kesken.

Laissa on tiettyjen asiakirjatyyppien kohdalla mainittu erityisperusteita julkiseksi tulemiselle. Esimerkiksi pöytäkirjan, päätöksen tai sopimuksen kohdalla se tarkoittaa niiden allekirjoittamista.

Koska asiakirjan tyypistä tai nimikkeestä ei voida aukottomasti päätellä sen julkisuutta, monella viranomaisella on nyrkkisääntönä, että asiakirja on julkinen, jos se arkistolain mukaan pitäisi liittää arkistoon. Tämä vain ei välttämättä kuitenkaan ole ehdoton vaatimus. Arkistoon on voitu liittää aineistoa, joka ei ole julkista. Samoin jotain julkista aineistoa on voitu jättää liittämättä arkistoon.

Asiakirja, joka ei vielä ole tullut ehdottoman julkisuuden piiriin, ei ole salainen. Salaaminen on lailla perusteltava poikkeustoimi (24§), jolla asiakirjan päätyminen sivullisille voidaan estää. Esimerkiksi allekirjoittamattoman pöytäkirjan luovuttaminen on viranomaisen harkinnassa,

Viranomaisen on oltava harkinnassaan julkisuusmyönteinen. Käytännössä viranomaisen täytyy luovuttaa esimerkiksi allekirjoittamaton pöytäkirja, jollei ole ilmeistä, että siitä seuraisi vahinkoa tai hankaluutta. Viranomaisella on salassapitovelvoitteet eikä viranomaisen harkintavalta ei ole vapaata silloinkaan, kun asia ei ole vielä tullut ehdottoman tiedonsaantioikeuden piiriin. Tällaisia tietoja voivat olla esimerkiksi hakemusten terveystiedot, rekisterimerkinnän salassa pidettävästä tiedosta ja valmisteluasiakirjan liikesalaisuus.

Asiakirjan tuleminen julkiseksi

  • kun asiakirja valmistunut käyttötarkoitukseensa (myös keskeneräisessä asiassa)
  • kun asiakirja tullut viranomaiselle (HUOM. viranomaisten välisessä asiakirjaliikenteessä viranomaisten erillisyys ja itsenäisyys)
  • kun päätös tehty asiakirjan käsittelemässä asiassa
  • julkisuus on pysyvää ja asiakirjan julkisuusaste säilyy, vaikka asiakirja tulisi osaksi toista viranomaisen käsittelyä
  • asiakirjan yleinen julkisuus: tiedonsaantimahdollisuus vasta julkiseksi tulleesta asiakirjasta (pl. salassa pidettävät tiedot)
  • asian käsittelyvaiheeseen liittyvän tiedonsaannin rajoittaminen: valmisteluaineisto julkiseksi, kun asian käsittely on päättynyt ko. viranomaisessa (pl. salassa pidettävät asiat)