Mikä on tietopyyntö ja miten se tehdään

Tietopyyntöä ei löydy käsitteenä lainsäädännöstä. Kyse voi olla yksittäisestä tiedosta, tiettyjä tietosisältöjä koostuvasta asiakirjasta tai näitä laajemmista erimuotoisista viranomaisaineistoista. Riippumatta tiedon rakenteesta lainsäädäntö antaa jokaiselle oikeuden pyytää viranomaisten tietoja. Julkisuuslain mukainen tietopyyntö voi olla

  • vapaamuotoinen (suullinen, kirjallinen, sähköinen…)
  • nimettömänä lähetetty (jotkut asianosaistiedot saattavat edellyttää tietoja pyytäjän henkilöllisyydestä).
  • osoitettu suoraan viranhaltijalle tai viranomaiselle esimerkiksi kirjaamon kautta.

Pyynnön on kohdistuttava viranomaisen olemassa olevaan tietoaineistoon. Tästä huolimatta viranomaisella on kuitenkin myös velvollisuus antaa tietoja merkittävistä asioista, vaikkei niistä ei ole (vielä) laadittu valmiita asiakirjoja.

Jokaisella on oikeus pyytää viranomaistietoja. Viranomaisen velvollisuus on vastaanottaa pyyntö ja joko:

  • luovuttaa pyydetyt tiedot,
  • pyytää tarkennusta pyyntöön tai
  • perustella lailla, miksei tietoa ei voida antaa ja tiedustella pyytäjältä, haluaako tämä asiasta valituskelpoisen päätöksen.

Viranomaisilla on todettu olevan lukuisia ongelmia tietopyyntöihin vastaamisessa. Esimerkiksi kaikkiin Manner-Suomen kuntiin vuonna 2015 osoitettuihin tietopyyntöihin jätti vastaamatta joka kolmas kunta, kolmannes vastauksista sisälsi huomautettavaa ja vain kolmannes vastauksista oli hyviä tai kiitettäviä laadultaan ja nopeudeltaan. (Koski & Kuutti 2016)

Seuraavat ohjeet on luotu pyrkimällä huomioimaan aiemmassa tutkimuksessa havaitut viranomaisten ongelmat ja virheet tietopyyntöihin vastaamisessa. Tarkoitus on, että tietopyytäjä saisi omalla toiminnallaan kierrettyä tiedonhankinnan usein toistuvia esteitä ja löytäisi haluamansa tiedot mahdollisimman nopeasti. Erilaisia lähestymistapoja tietopyynnön tekemiseen on kuitenkin useita, ja lähestymistavat niitä vaihtelevat. Kyse voi olla välittömästä tiedontarve, jolloin toimivin menetelmä nopea ja suora yhteydenotto viranomaiseen. Tiedontarve voi olla myös vähemmän kiireinen, jolloin tietopyytäjällä on mahdollista odottaa pyytämiensä aineistojen saamista. Erityisessä juridisesti pakottavassa tietopyynnössä toteutetaan vireillepano hallintoasiana. Tämä on suositeltavaa kuitenkin vain poikkeustapauksissa (yleensä lose/lose-tilanne).

Tiedon antaminen asiakirjasta

Tietopyyntö on yksilöitävä siten, että viranomainen kykenee paikallistamaan pyydetyn tiedon. Ylimalkaisen tietopyynnön viranomainen voi palauttaa kysyjälle tarkemmin hiottavaksi. Viranomaisen on kuitenkin tarjouduttava auttamaan yksilöinnissä esimerkiksi rekisteriensä avulla. Mikäli tietopyyntö kohdistuu salattavaan tietoon tai henkilörekisteriin, pyytäjän on esitettävä henkilöllisyytensä, tiedon käyttötarkoitus ja tiedon säilytystavat, mikäli niillä on salausperusteen kannalta merkitystä.

Laissa on määritelty suunnilleen, kuka tietopyyntöön vastaa. Vastaaja voi olla:

  • Viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei sitä ole laatinut jokin toinen viranomainen tai pyyntö kuuluu sen asiaan. Tällöin tietopyyntö voidaan siirtää tälle toiselle viranomaiselle.
  • Viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle tehtävä on määrätty (sihteeri, arkistonhoitaja, hallintopäällikkö. Jollei tehtävää ole erikseen määrätty, pyyntöön vastaa se, jolle tehtävä aseman tai tehtävien vuoksi kuuluu. Esimerkiksi monessa kunnassa voi olla vaikea saada talousjohtajan korruptiosta todistavia asiakirjoja, koska talousjohtaja itse päättää niiden luovutuksesta.

Mikäli pyydetty asiakirja on julkinen viranomaisen asiakirja, se täytyy luovuttaa pyytäjälle. Muutoin viranomainen voi:

  • pyytää tietopyytäjää yksilöimään tarkemmin, mitä tietoa hän tarkalleen mahtaa pyynnöllään hakea TAI
  • kieltäytyä luovuttamasta pyydettyä aineistoa kokonaisuudessaan ja perustella ratkaisuaan lainkohdin, miksei kaikkea tietoa voida antaa ja luovuttaa mahdolliset aineistoon kuuluvat julkiset tiedot JA
  • kysyä tietopyytäjältä, haluaako hän tehdä pyynnön kirjallisena ja että siihen tehtäisiin valituskelpoinen päätös SEKÄ
  • viranomaisen on lisäksi annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

Hallintolakia koskevassa hallituksen esityksessä mainitaan, että tietopyyntöön on vastattava pyytäjän haluamassa muodossa. Periaatteessa viranomaisen on vastattava esimerkiksi suulliseen kysymykseen suullisesti, kirjalliseen kirjallisesti ja sähköiseen sähköisesti. Fyysisistä kappaleista viranomainen voi laskuttaa palveluhinnastonsa mukaan. Hyvän tiedonhallintatavan vaatimuksista huolimatta pyynnön aiheuttama ylimääräinen työ voidaan laskuttaa viranomaisen palveluhinnaston mukaisesti. Lisäksi virkamiehen on kaikessa viestinnässään noudatettava hallinnon oikeusturvaperiaatteita, virkamiesviestinnän vaatimuksia sekä kielivaatimuksia.

Tietopyyntöön vastaamisen nopeus

Tietopyyntöön on hallintolain mukaan vastattava välittömästi ja tieto on luovutettava julkisuuslain mukaan viivytyksettä, viimeistään kahdessa viikossa. Käytännössä on kuitenkin varsin yleistä, että viranomainen jättää huomioimatta viivytyksettömän viesteihin vastaamisen ja reagoi pyyntöön tasan kahden viikon lain mukaisessa määräajassa.

Näin toimimalla tehdään kuitenkin kaksi virhettä. Tietopyyntö on hallintoasia, ja hallintoasioihin on hallintolain mukaan vastattava heti samana päivänä tai viimeistään seuraavana. Vastaavasti tiedon luovutukselle on kaksi viikkoa aikaa vain mikäli siihen on olemassa jokin peruste. Käytännössä selkeästi yksilöity yksittäinen asiakirja täytyisi luovuttaa heti. Vain ylimääräinen tiedon etsiminen tai muu työ tai pyydettyjen asiakirjojen suuri määrä mahdollistavat kahden viikon käsittelyn. Mikäli tietopyyntö on erityisen vaativa, hyvillä perusteilla ja asiasta tietopyytäjälle etukäteen ilmoittamalla voidaan tiedonluovutusta venyttää maksimissaan kuukauteen.

Mikäli tietopyyntöön vastataan kielteisesti, viranomaisen olisi mainittava tästä jo välittömästi. Viranomaisen pitäisikin pystyä tekemään tietopyynnön julkisuusratkaisunsa välittömästi tiedonluovutusheuristiikan ja hyvän tiedonhallintatavan avustuksella.

Tietopyynnön toimintamalli

  • tietopyyntö on kohdistettava sille viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on
  • jos tietopyyntö on osoitettu väärälle viranomaiselle, viranomaisen on siirrettävä pyyntö oikealle viranomaiselle tai ohjeistettava asiassa pyytäjää
  • tietopyyntö on yksiöitävä riittävästi tiettyyn asiaan tai tietylle ajanjaksolle (vapaa tekstihaku)
  • tieto annettava pyydetyllä tavalla, jollei siitä aiheudu kohtuutonta haittaa
  • viranomaisella ei ole velvoitetta laatia asiakirjaa, jota ei ole olemassa tai erillisiä selvityksiä tiedusteltavasta asiasta
  • pyytäjällä ei ole velvoitetta esittää henkilöllisyyttä tai perustella pyyntöään tai sen tarvetta yleisesti julkisten tietojen käyttötavasta
  • anonymiteetistä on poikkeus, jos antaminen riippuu viranomaisen harkintavallasta tai oikeus tietoon riippuu määriteltyjen edellytysten täyttymisestä (asianosaisjulkisuus)
  • perusteluvelvollisuus (kuten käyttötarkoitus) oltava vain, jos asiakirja ei ole julkinen
  • henkilörekistereitä koskevassa tietopyynnössä pyytäjän on annettava selvitys tiedon käyttötarkoituksesta, jos luovuttamiselle on määritelty erityiset edellytykset (esimerkiksi journalistiset tarpeet)
  • tiedonpyytäjää on avustettava tarvittaessa

Tietojen luovutus

  • asiakirja julkinen: ei rajoituksia tiedonsaannille tai saajalle, tiedon antamisesta ei erillistä hallintopäätöstä
  • asiakirja salassa pidettävä: ei yleensä tietoa sivullisille, harkintavalta 24§ (jos vahinkoedellytys), salassapidon poikkeukset 26-30§, hallintopäätös ja tieto salassa-pitovelvoitteesta tiedon saajalle
  • asiakirja ei vielä julkinen: viranomaisella harkintavaltaa tietojen luovuttamisessa
  • viranomaisen perusteltava kielteinen päätöksensä kirjallisesti: ratkaisun oikeudellinen peruste, tulkinnan tosiasialliset seikat, mahdollisen harkintavallan perusteet
  • tieto pyytäjälle hänen mahdollisuudestaan saattaa asia ylemmän viranomaisen ratkaistavaksi

Pyynnön käsittely

  • tietopyyntö käsiteltävä viipymättä (kahdessa viikossa)
  • kuukauden enimmäisaika: asiakirjoja paljon, pyyntö sisältää salassa pidettäviä osia, vaikea atk-vika, vaikea tulkintatilanne, luvan tarve ulkomaiselta viranomaiselta
  • eduskunnan oikeusasiamies: median (uutis)tarpeet edellyttävät tietojen antamisessa erityistä ripeyttä
  • käsittelyajasta ei valitusmahdollisuutta, vaan tämä edellyttää hallinto-kantelua (virkavelvollisuuden rikkominen)
  • tehtävänjako: tiedon antaa henkilö, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se aseman vuoksi muuten kuuluu
  • asian valmistelija antaa valmistelussa olevan asiakirjan (viranhaltijalla kuitenkin mahdollisuus siirtää luovutuspäätös omalle esimiehelle tai viranomaiselle)
  • luovutustavat: suullisesti selostamalla julkinen sisältö (ellei pyydetä jäljennöstä), luovuttaminen nähtäväksi, kuunneltavaksi tai jäljennettäväksi (esim. tieto atk-rekisteristä), jäljennöksenä tai tulosteena
  • tiedon antaminen muuten kuin pyydetyllä tavalla: jos asiakirjoja paljon, kopiointi vaikeaa, pyyntö aiheuttaa kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle (huonosti hoidettu asiakirjahallinto ei ole asiassa riittävä peruste)
  • kohtuuton (olennainen ja todellinen) haitta virka-toiminnalle: asiakirjojen suuri määrä, kopioinnin vaikeus, pyyntöä ei voi toteuttaa ilman että merkittävä osa viranomaisen käytettävissä olevista voimavaroista joutuisi sidotuksi pyyntöön vastaamiseen

4julkl2

Tiedon antaminen henkilörekisteristä

Julkisuuslain pohjalta määritellään viranomaisen hallinnoiman henkilörekisterin julkisuus, mutta henkilörekisteri määritellään ja tiedonluovutus sieltä toteutetaan henkilötietolakia tulkiten.

Henkilötietolaissa on säädetty, että viranomaisten henkilörekistereitä saa toimitukselliseen käyttöön. Henkilötietolailla ei siis voi estää tietopyyntöä, joka kohdistuu henkilörekisteriin. Asiaan kuitenkin liittyy  käyttötarkoituksen selvityksen, tiedonluovutuksen ja säilytyksen erityiskysymyksiä.

Tästä aiheesta olemme kirjoittaneet kaksi syventävää artikkelia:

  1. Ensimmäisessä määritellään käsitteistöä: Lobbarirekisterin julkisuus ja julkistaminen
  2. Toisessa käydään läpi tiedon julkisuuden ratkaiseminen, tiedon luovutus ja julkistus: Tiedonhankinta henkilörekisteristä

Ylioppilastutkintorekisterin sisältyvät henkilötiedot voitiin poistaa teknisesi ilman uuden asiakirjan laatimiseen rinnastettavaa ohjelmointia. Ylioppilastutkintolautakunnan oli luovutettava muut tiedot ne pyytäneelle toimitukselle tulosluettelosta sähköisessä muodossa. Tietojen luovuttaminen ei tarkoittanut uuden asiakirjan laatimista eikä salassapidettävien tietojen erottaminen julkisista tiedoista ollut erityinen syy tietojen luovuttamatta jättämiselle (KHO 2007:39).

Verohallinnon ei tarvinnut luovuttaa julkisia verotustietoja avaamalla tähän tarkoitukseen erityinen tekninen käyttöliittymä verohallinnon henkilörekisteriin. Tietopyynnön tehnyt yhtiö harjoitti rahoitustoimintaa ja sillä oli henkilötietolain mukainen oikeus käsitellä luottoa hakevien asiakkaittensa tietoja. (KHO 2015:41)

Maaseutuelinkeinorekisteristä annettuun lakiin sisältyvä säännös rekisteritietojen salassapidolle ei ulottunut tietolähteinä käytettyihin hallintopäätöksiin. Laissa on säädetty salassapidettäviksi vain rekisteriin merkityt tiedot. Hallintopäätökset ja muut asiakirjat, joiden perusteella merkinnät rekisteriin tehdään, eivät ole osa rekisteriä. Tietopyytäjä oli ensisijaisesti pyytänyt tietoja yksittäisistä yksilöidyistä tuen myöntämistä koskevista päätöksistä. Näiden päätösten julkisuus ja salassapito oli ratkaistava julkisuuslain säännösten perusteella. KHO:2006:64

Rekisteripyynnöt

  • tietojen julkisuus: julkinen, osittain julkinen, kokonaan salassa pidettävä
  • rekisterien julkisuus: julkinen, osittain julkinen, kokonaan salassa pidettävä
  • julkisia viranomaisrekistereitä: yhdistysrekisteri, kaupparekisteri, kiinteistörekisteri, lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri, kiinteistöjen kauppahintarekisteri
  • salassa pidettäviä viranomaisrekistereitä: terveydenhuollon ja sosiaalihuollon asiakasrekisterit, rikosrekisteri, rikoksesta epäiltyjen rekisteri, väestötietojärjestelmä ei julkinen (tietojen saanti väestötietolain mukaan)

Tietojärjestelmät ja julkisuuden toteuttaminen

  • tietojärjestelmien julkinen esittely: selvitys siitä, minkälaisia asiakirjoja viranomaisella on hallussaan, minkälaisia tietoja ne sisältävät
  • kuvaukset tietojärjestelmistä ja niistä saatavista olevista julkisista tiedoista: myös kuvaus salassa pidettävistä asiakirjoista, jos se voidaan toteuttaa paljastamatta salassa pidettäviä tietoja
  • tietohallinnon järjestelyt: asiakirjojen ja tietojärjestelmien (ml. verkkosivut) julkisuuden oltava vaivattomasti toteutettavissa
  • tietojen asianmukainen suojaaminen

Viranomaisen ratkaisurekisteri

  • ratkaisurekisteri: viranomaisen hankkeet, päätökset, ratkaisut
  • ratkaisuja usein myös viranomaisen internet-sivuilla, tavanomainen tiedonsaantitapa
  • kopio atk-rekisterin julkisista tiedoista: teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa jollei erityisistä syistä muuta johdu (esim. salassa pidettävä tietoaines ei eroteltavissa)
  • vaativaa ohjelmointityötä tai uuden ohjelman hankkimista tiedon tuottamiseksi ei viranomaiselta edellytetä

Henkilörekisteri

  • henkilörekisteri: henkilötietojen joukko, joka muodostuu käyttötarkoitukseensa vuoksi yhteen kuuluvista merkinnöistä ja joita käsitellään osin tai kokonaan atk:n avulla (kortisto, luettelo)
  • rekisteri on viranomaisen asiakirja -> tietojen luovutus julkisuuslain pohjalta (huom. yksityisyyden suoja, tiedon julkisuus, rekisterin julkisuus)
  • muu tietojen luovutusta koskeva rekisterin henkilötietojen käsittely -> henkilötietolaki
  • henkilörekisterille ominaista ylläpidon pysyvyys ja käsiteltävyys
  • ei-henkilörekisteri jos laadittu yksittäistä käyttöä varten, esim. virkahakemukset ja yhdistelmä hakijoiden ansioista

Henkilötietojen luovutus

  • luovutustapa: suullinen, nähtävälle, jäljennettäväksi
  • luovutus kopiona, tulosteena, sähköisessä muodossa jos saajalla oikeus tallentaa ja käyttää tietoja -> pyytäjän ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus (esimerkiksi journalistinen tarkoitus hyväksyttävä peruste)
  • toimitukselliset rekisterit (tiedotusvälineiden aineisto sellaisenaan)
  • rekisterin selaaminen ei ole tietojen luovutusta, muistiinpanomerkintöjen laajuutta ei rajoitettu
  • tietopyytäjällä ei oikeutta käyttää itse viranomaisen järjestelmää, tietoturvallisuus voi estää kopioinnin omille levykkeille
  • suoramarkkinointi ja markkinatutkimus: oltava erikseen säädetty tai rekisteröityjen suostumuksella

Oikeusratkaisuja

  • maataloustukipäätökset: yksittäiset tukipäätökset julkisia, rekisteritiedot erillislain pohjalta salassa-pidettäviä
  • suojelupoliisin toiminnallinen tietojärjestelmä: vain tietosuojavaltuutetulla lainmukaisuuden tarkistamisoikeus
  • lukiokohtaiset ylioppilassuoritukset: koulukohtaiset tulosluettelot myös sähköisessä muodossa julkisia
  • rekisteritietojen ristiinajo: ristiinajoon pohjautuvat tiedot annettava väärinkäytöksiä selvittäville tilintarkastajille
  • lokitiedot: lokitietojen itseä koskevat merkinnät julkisia oman rikosilmoituksen pohjalta
  • henkilötiedot: pelkällä verotietojen laajamittaisella julkaisemisella ei nähty journalistista tarkoitusta
  • olematon asiakirja: ei olemassa valmista asiakirjaa, joka ei ole myöskään suoraan muodostettavissa hakutoiminnoilla

Rekisteritietojen luovutusongelmia

  • rekisteripyynnön epäselvyys: viranomaisilla epätietoisuutta siitä, mistä tietopyynnössä on kyse ja kenellä on vastuu tietokannan ylläpitämisestä
  • rekisterin olemassaolo: ensin ilmoitettiin, että tietokantaa ei ole olemassa ja tämän jälkeen, se on salainen ja vain sisäiseen käyttöön (excel viranhaltijan työkoneella)
  • tietojärjestelmän kankeus: järjestelmästä ei saada tulosteita, joista olisi poistettu salattavat tiedot
  • erotteluongelma: tietokanta on kokonaan salassa pidettävä, eikä siitä ole eroteltavissa sellaista julkista osiota, joka voitaisiin luovuttaa salassapitosäännösten estämättä, salassa pidettävien tietojen erottaminen julkisista olisi tehtävä manuaalisesti, koska ei ole käytettävissä ohjelmistoa, joka tekisi sen automaatti.
  • rekisteritietojen tuottaja: luovutusongelman muodostaa tietokannan tietojen ensisijainen tuottaja, jolla on ollut rajoittava ehto toiselle viranomaiselle tietojen eteenpäin luovuttamisesta (tapauksessa poliisi).
  • monimutkainen luovutusvalmistelu: tietokantakysely olisi suoritettava useana eri hakuna, mahdollisesti salassapidettävää tietoa sisältävät sarakkeet olisi poistettava manuaalisesti, kenttäkohtainen tarkastelu ja salassapidon perusteleminen olisi tehtävä jokaisen tiedon osalta erikseen
  • järjestelmän käyttötarkoitus: tietojärjestelmää rakennettaessa ei oltu ajateltu julkisuuslakia tai sitä, miten virkamiesten oli luovutustilanteissa toimittava

4julkl1

4julkl3