Avainsana: Julkisuus

Hallintarekisteri nousi jälleen haudastaan

Hallitus vaikuttaa ajavan jälleen lakimuutosta, jolla pörssiomistuksiaan voisi hallintarekisterin kautta siirtää piiloon jonkinsorttisen alihankkijan kautta.

Omistusten piilottamisesta toimii esimerkkinä tämä YLEn vanha juttu, jossa ns. Panama-papereista paljastui monenlaista.

  • 22.7.2016 YLE: Merisalon ja Yli-Saunamäen liikemieskumppani piilotti omistuksiaan veroparatiisiin – paljastui Panaman papereista http://yle.fi/uutiset/3-9043789

Keskeisintä hallintorekisteriuudistuksessa on tämä: muuttuuko yhtiöiden omistusten julkisuus?

Mikäli omistusten julkisuus muuttuisi, olisi hallintarekisteriuudistus melkoinen seikka juuri nyt, kun kuntien palveluita yhtiöitetään ja ulkoistetaan kasvavalla tahdilla, tulevista sote-yrityksistä puhumattakaan. Miten saadaan selville virkamiesten ja poliitikkojen jääviys, jos pörssiomistus ei ilmene mistään hallintarekisterijärjestelyjen vuoksi?

Tällä hetkellä eikä lähitulevaisuudessa ainakaan tulla mitenkään puuttumaan siihen tosiasiaan, että julkisuuslaki ei koske yhtiöitä. Suomessa raha ei ole valtaa: kun julkista rahaa pumpataan miljoonia yhtiöön, ei sen liikkeistä saa enää juuri mitään kautta tietoja. Viranomaisen päätös siirtää raha yhtiöön on viimeinen kerta kun julkinen raha on julkisuuden valokeilassa. Nyt yhtiöistä ainoat julkiset tiedot ovat lähinnä ne, joita yhtiöt raportoivat vuosittain ja mitä toimitetaan Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) rekistereihin kuten kaupparekisteriin. Jos omistukset voi piilottaa, niin tällöin kavennetaan sitä jo aiemminkin kapeaa julkisuutta. Erityisesti rahan liikkeiden ja vallankäytön suhteiden julkisuutta.

Edellisellä kerrallahan valtionvarainministeriö joutui hankaluuksiin asian viestimisestä ja läpiviennistä.

LISÄYS 28.4.2017: Toimittaja Jarno Liski on käyttänyt yritysten omistajatietoja vuosikausia työssään ja on huolissaan lakiuudistuksesta. Tässä hänen julkisella Facebook-sivullaan esittämänsä kysymykset uudistuksesta:  https://t.co/OnTtGbKObK

Lobbarirekisterin julkisuus ja julkistaminen

Lobbarirekisterin julkisuus ja julkistaminen

TLDR eli lyhyesti; Yritysten, yhdistysten ja puolueiden edustajista saa laatia listoja ja julkaista ne netissä, mikäli kyseiset henkilötiedot käsittävät heidän nimensä, asemansa, ammattinsa tai vastaavan yksilöinnin – kyseessä ei tällöin ole henkilötietolain 3:1§:n tarkoittamat ”luonnollisen henkilön” henkilötiedot eikä siis henkilörekisteri, koska henkilötietolakia ei sovelleta muihin kuin luonnollisiin henkilöihin. Mikäli kyseessä on ”luonnollinen henkilö”, tarvitaan tällöin henkilön suostumus ja on toimittava henkilötietolain mukaisesti.

Saimme kysymyksen:

”Hei, Osaatko auttaa? Voiko blogikirjoituksen oheen kerätä kommetteihin henkilöiden nimiä jotka ovat pyrkineet lobbaamaan asiaa tai kenelle on lobannut asiaa? Listauksestahan syntyy henkilörekisteri niin onko se ongelma?”

Tämä kysymys on erittäin hyvä, koska sen kautta voi tarkastella monta helposti ristiriitaan ja sekaisin joutuvaa asiaa: tiedon julkisuutta ja julkistamista, julkisen ja yksityisen ihmisen rajanvetoa, oikeutta tietoon ja yksityisyyteen, julkisuuslain mukaista tietopyyntöä ja henkilötietojen suojaa.

Henkilörekisteri

Yksityisyyden suoja on tärkeä perusoikeus ja usein ristiriidassa toisen perusoikeuden, eli oikeuden tietoon, kanssa. Kuten julkisuuslaki, myös henkilötietolaki kohdistuu toimintaan ja tarkoitukseen eikä niinkään epäoleellisiin muotoseikkoihin, joiden kautta olisi helppo kiertää lakia. Henkilörekisteri on siis lain mukaan (Henkilötietolaki 3§): ”käyttötarkoituksensa vuoksi yhteenkuuluvista merkinnöistä muodostuvaa henkilötietoja sisältävää tietojoukkoa, jota käsitellään osin tai kokonaan automaattisen tietojenkäsittelyn avulla taikka joka on järjestetty kortistoksi, luetteloksi tai muulla näihin verrattavalla tavalla siten, että tiettyä henkilöä koskevat tiedot voidaan löytää helposti ja kohtuuttomitta kustannuksitta;” – kysymyksessä kuvattu tiedonkeruun tapa, koonti ja käyttötarkoitus vaikuttavat täyttävän selvästi henkilörekisterin määritelmän.

Olennaista on tämä käyttötarkoitusvaatimus: pelkkä läjä henkilötietoja ei vielä muodosta henkilörekisteriä. Eli jos kirjoitat lobbaajista blogikirjoituksen ja siinä mainitaan useita henkilötietoja, niin se ei vielä muodosta henkilörekisteriä. Mutta jos tarkoituksena on koota pysyvä kokonaisuus johon jatkuvasti kerätään ja päivitetään henkilötietoja, jotta niitä voisi helposti löytää suhteessa johonkin toimintaan tai asiaan (lobbaukseen), on kyseessä tällöin käyttötarkoitukseltaan henkilörekisteri, vaikka se sijaitsisi osin blogin kommenteissa ja olisi näin vähän epäkäytännöllinenkin.

Laki ei koske yksityisen ihmisen henkilökohtaisiin tarkoituksiin keräämiä rekisterejä (Henkilötietolaki 2:3§). Eli jokainen voi omassa rauhassaan kerätä millaisia listoja ihmisistä vain haluaa. Mutta jos tämä julkistetaan tietoverkossa tai kootaan yhdessä tietoverkossa, niin se ei ole enää henkilökohtaiseen, yksityiseen tarkoitukseen koottu. Samoin yhteisö tai yritys ei voi koota tällaista henkilörekisteriä – ellei lain pykälät muuten täyty tai laki ei jostain syystä tule sovellettavaksi.

Julkisuus ja julkistaminen

Tiedon julkisuus ja julkistaminen ovat eri asioita. Esimerkiksi laillisesti kerätty kunnan henkilörekisteri voi olla julkinen, eli sen voi saada nähtäväksi julkisuuslain perusteella (julkisuuslain kohdat 13:2§ ja 16:3§). Siitä voi myös vaikkapa ottaa valokuvia kännykällä omiksi muistiinpanoiksi, voipa siitä antaa kysyjälle kopion tai tulosteenkin. Mutta noita valokuvia tai kopioita ei sitten voi pistää yleiseen tietoverkkoon kaiken kansan nähtäville, koska se olisi henkilörekisteritiedon julkistamista, mikä on väärin ja mahdollisesti rangaistavaa (rikoslaissa esimerkiksi luku 38, joista 1§ salassapitorikos tai 2§ salassapitorikkomus tai 9§ henkilörekisteririkos). Samoin esimerkiksi moni oikeuden asiakirja on julkinen, eli ne saa pyytämällä itselleen, mutta julkistamalla suorat kopiot niistä tietoverkossa voi syyllistyä Yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen tai Törkeään yksityiselämää loukkaavaan tiedon levittämiseen (Rikoslain luku 24, 8§ ja 8a§) – ellei rikos ole huomattava, tai kohteena oleva henkilö julkisuuden henkilö.

Julkinen henkilö ja yksityinen henkilö

Suomen perustuslain mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. (PL 1§ ja).

Olemme siis demokratia ja merkittävä osa lainsäädännöstämme on laadittu sen estämiseksi, ettei valtiomuotomme muutu tyranniaksi. Tästä syystä perustuslaissa on muun muassa hallinnon oikeusturvaperiaatteet (PL 21§) ja julkisuuslain tarkoitus on muun muassa: ”antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.” (JulkL 3§). Näin ollen julkisuuden henkilöitä eivät koske samat yksityisyyden suojat kuin tavallista kansalaista – se on se hinta jota julkisesta vallasta demokratiassa täytyy maksaa.

Esimerkiksi edellä mainitussa rikoslain pykälässä mainitaan sen kolmannessa momentissa: ”Yksityiselämää loukkaavana tiedon levittämisenä ei pidetä sellaisen yksityiselämää koskevan tiedon, vihjauksen tai kuvan esittämistä politiikassa, elinkeinoelämässä tai julkisessa virassa tai tehtävässä taikka näihin rinnastettavassa tehtävässä toimivasta, joka voi vaikuttaa tämän toiminnan arviointiin mainitussa tehtävässä, jos esittäminen on tarpeen yhteiskunnallisesti merkittävän asian käsittelemiseksi.”

Samoin Henkilötietolaissa käsittelyn yleisissä edellytyksissä (HenkilötietoL 8§) kerrotaan: ”Henkilötietoja saa käsitellä ainoastaan:

8) jos kysymys on henkilön asemaa, tehtäviä ja niiden hoitoa julkisyhteisössä tai elinkeinoelämässä kuvaavista yleisesti saatavilla olevista tiedoista ja näitä tietoja käsitellään rekisterinpitäjän tai tiedot saavan sivullisen oikeuksien ja etujen turvaamiseksi;”

Julkisen sanan neuvosto määrittelee julkilausumassaan julkisen henkilön seuraavilla tavoilla:

A. Merkittävät vallankäyttäjät politiikan, hallinnon ja elinkeinoelämän alalla,
B. Aikalaishistoriaan kuuluvat, tunnetut, julkisuudessa esiintyvät henkilöt esim. kulttuurin ja viihde-elämän alalla.
C. Tavalliset kansalaiset.

Yksityiselämän suoja on periaatteessa suppein ryhmässä A ja laajin ryhmässä C. On kuitenkin huomattava, ettei asteikkoa voida soveltaa kaavamaisesti, vaan suojan laajuus on tulkittava kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Esimerkiksi vallankäyttöasemaa arvioitaessa on otettava huomioon myös paikalliset olosuhteet. Henkilö, joka valtakunnallisen tiedotusvälineen kannalta sijoittuisi C-ryhmään, saattaa pienellä paikkakunnalla kuulua merkittäviin vallankäyttäjiin. Henkilön asemassa voi myös tapahtua muutoksia, jotka vaikuttavat hänen suojansa laajuuteen.

On siis huomattava, että julkisuuden henkilön määritelmän taustalla ovat ennen kaikkea eettiset ja yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden filosofiset keskustelut, joita kyllä on huomioitu lakeja laadittaessa ja huomioidaan lakia tulkitessa oikeudessakin ja jotka on kirjattu lakiin, mutta jotka eivät itsessään estä esimerkiksi soveltamasta henkilötietolakia.

Henkilötieto ei aina ole henkilötieto

Kyseisiä pykäliä on erittäin hyvin käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO:2012:88. Tämä koski tapausta, jossa asiakirjapyynnöllä haluttiin Valtioneuvoston kanslialta Suomen EU-politiikan tahtotila 2010-luvulla -seminaarin osallistujaluetteloa, josta ilmenivät seminaarin osallistujat ja heidän asemansa, ammattinsa tai vastaava yksilöinti. Valtioneuvoston kanslian mukaan kyseessä oli sisäisen toiminnan asiakirja sekä henkilörekisteri.

Ensinnäkään oikeuden näkemyksen mukaan tilaisuus ei voinut olla viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirja, koska tilaisuus itsessään ei ollut viranomaisen sisäinen vaan hyvinkin julkinen videointeineen ja kutsuvieraineen. Osallistujaluettelo oli siis viranomaisen toiminnassaan laatima, julkinen asiakirja. Mutta toinen asia: osallistujaluettelo ja sen tiedot – nimi, asema, ammatti tai vastaava yksilöinti – eivät oikeuden mukaan täyttäneet henkilötiedon määritelmää ja siksi kyseessä ei ollut henkilörekisteri, koska: ”Seminaarin noin 300 osallistujaa olivat pääosin virkamiehiä, poliitikkoja, yritysjohtajia, järjestöjohtajia ja tiedotusvälineiden edustajia ja oli arvioitavissa, että siihen, keitä seminaariin oli kutsuttu, oli vaikuttanut keskeisesti heidän tehtävänsä ja yhteiskunnallinen asemansa.”

Seuraavaksi pitkä mutta erittäin selventävä lainaus KHO:n ratkaisusta (lihavoinnit omia):
”Henkilötietolakia koskeva lainvalmisteluaineisto

Henkilötietolakia ja eräitä siihen liittyviä lakeja koskevan hallituksen esityksen HE 96/1998 vp yleisperusteluissa todetaan, että ”tietosuojadirektiivi mahdollistaa julkisuusperiaatteen huomioon ottamisen kansallisessa lainsäädännössä. Tämä todetaan nimenomaisesti direktiivin johdanto-osan 72 kohdassa. Yksityisyyden suoja henkilötietojen käsittelyssä ja julkisuusperiaate on siten lain tasolla sopeutettava toisiinsa.

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 1 §:n kohdalla muun ohella, että ”yksityisyyden suojan sisältöön ja ulottuvuuteen vaikuttaa muun muassa se, mikä on rekisterinpitäjän ja rekisteröidyn välinen suhde, missä roolissa henkilö kulloinkin esiintyy ja onko hän itse antanut tietojaan julkisuuteen tai sallinut niiden julkistamisen. Esimerkiksi tiedot henkilön tehtävistä ja menettelystä yhteiskunnallisessa tai poliittisessa toiminnassa eivät siten välttämättä kuulu yhtä laajan yksityisyyden suojan piiriin kuin tiedot, jotka liittyvät luonnolliseen henkilöön yksityishenkilönä.”

Mainitun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 3 §:n 1 kohdan kohdalla muun ohella, että ”henkilötietoja ovat ehdotuksen mukaan kaikenlaiset henkilöä taikka tämän ominaisuuksia tai elinolosuhteita kuvaavat merkinnät, jotka voidaan tunnistaa tiettyä luonnollista henkilöä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi. Säännös poikkeaa nykyisestä henkilötiedon määritelmästä siten, että siinä henkilötiedolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia henkilöitä koskevia tietoja. Nykyisessä laissa henkilötiedolla tarkoitetaan tiettyä luonnollista yksityistä henkilöä koskevaa tietoa. Lakia on tulkittu niin, että henkilötiedon määritelmän vuoksi sellaiset tiedot, jotka liittyvät luonnolliseen henkilöön muussa ominaisuudessa kuin yksityishenkilönä, kuten esimerkiksi ammatin- tai elinkeinonharjoittajana tai julkisessa tehtävässä, on rajattu lain soveltamisalan ulkopuolelle. Muutos henkilötiedon määrittelyssä johtuu tietosuojadirektiivistä, jossa henkilötieto määritellään vastaavalla tavalla luonnollista henkilöä koskevaksi tiedoksi (2 artiklan a alakohta).”

Erityisen merkittävä on seuraava ratkaisun peruste:
”Henkilötietolain tarkoitus on sen 1 §:n perusteella yksityisyyden suojan turvaaminen henkilötietoja käsiteltäessä. Kun otetaan huomioon seminaarin tarkoitus ja osallistujien kutsumisperuste, seminaariin osallistumista ei voida pitää osallistujien yksityisyyden suojan piiriin kuuluvana seikkana eikä osallistujaluettelon sisältämiä henkilötietoja sellaisina henkilötietoina, joita henkilötietolain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetaan. Osallistujaluetteloa ei siten voida pitää mainitun pykälän 3 kohdassa tarkoitettuna henkilörekisterinä eikä myöskään viranomaisen henkilörekisterinä. Asiassa ei siten ole tarpeen pohtia sitä, voisiko tiedon luovuttamista viranomaisen henkilörekisteristä koskevassa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetty estää sen, että A:lle ei voitaisi antaa kopiota osallistujaluettelosta.”

Luonnollinen henkilö ja oikeushenkilö

Henkilötietolaki suojaa siis ”luonnollisen henkilön” tietoja. Näitä ovat kaikki yksittäiset ihmiset. Sen sijaan laki ei suojaa oikeushenkilöiden tietoja. Nyt suora lainaus Wikipediasta:

Oikeushenkilöitä ovat kauppaoikeudelliset yhteisöt (kuten osakeyhtiöt ja osuuskunnat), siviilioikeudelliset yhteisöt (kuten yhdistykset ja säätiöt) sekä julkisyhteisöt (kuten valtio, kunnat tai seurakunnat). Julkisyhteisöt ovat julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä ja muut ovat yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä.

Yksityinen elinkeinonharjoittaja (ns. ”toiminimiyrittäjä”) ei ole oikeushenkilö vaan luonnollinen henkilö, joka harjoittaa jotain elinkeinoa.

Ihmisen nimi itsessään tai jonkun edelläkuvatun organisaation lukuun toimiessaan käyttämä julkinen yhteystieto tai titteli eivät siis ole henkilötietolain tarkoittamia henkilötietoja. Luonnollisten henkilöiden nimet yhdistettyinä yhteystietoihin yms. ovat henkilötietolain tarkoittamia henkilötietoja.

Yhteenveto:

KHO:n ratkaisun perusteella pidän selvänä, että meille esitetyssä kysymyksessä kuvailtu lobbarirekisteri on mahdollista toteuttaa kuvatulla tavalla ilman oikeudellisia seuraamuksia tai henkilötietolain edellyttämiä rekisteriselosteita sekä muita vaatimuksia, mikäli kyseessä eivät ole henkilötietolain tarkoittamat ”luonnollisen henkilön” yksityisyyttä suojaavat tiedot eikä henkilötietolakia lainkaan sovelleta.

Eli: henkilötietolaki suojaa vain luonnollisia henkilöitä, eikä henkilötietolakia sovelleta oikeushenkilöihin lainkaan. Julkisella henkilöllä on suppeampi yksityisyyden suoja ja heidän julkisuudessa ilmenneitä tietojaan voi käsitellä vapaammin kuin tavallisten kansalaisten, mutta mikäli he ovat luonnollisia henkilöitä eivätkä jonkin organisaation edustajia, sovelletaan henkilötietolakia heihin.

Mikäli nettiin laitettavassa lobbarirekisterissä on mukana luonnollisia henkilöitä esimerkiksi heidän omalla suostumuksellaan, niin tällöin henkilötietolakia sovellettaisiin. Mutta käsittääkseni tällöinkin syntyvän henkilörekisterin julkistaminen voisi olla mahdollista, mikäli laadittaisiin rekisteriseloste etukäteen ja hoidettaisiin rekisteröityjen informointi sekä mahdollisuus virheellisten tietojen korjauksiin. Nettiin näkyviin ei saisi laittaa muuta tietoa kuin sellaista, mikä on henkilötietolain mukaisessa rekisteriselosteessa kerrottu ja minkä ilmoittavat ihmiset itse sinne haluavat. Lisäksi rekisteröidyillä on mahdollisuus vaatia korjattavaksi tietoja syntyneestä rekisteristä ja tarkastaa ne tiedot, joita ei näy.

Toisin sanoen: julkiseen valtaan ja poliitikkojen toimintaan vaikuttaminen on yhteiskunnallisesti merkityksellistä työtä, jota pitää voida seurata ja josta voi uutisoida ja keskustella esimerkiksi julkisuudessa. Mutta luonnollisten henkilöiden osalta tämän tiedon julkistaminen henkilörekisterin muodossa laittamalla tiedot verkkoon ei ole mahdollista ilman näiden suostumusta ja henkilötietolain pykälien noudattamista.

Disclaimer: tarkastutan tämän tekstin vielä tietosuojavaltuutetun toimistolla. Katsotaan, menikö oikein.