Kuukausi: syyskuu 2017

Tiedonhankinta henkilörekisteristä

Tiedonhankinta henkilörekisteristä

Artikkelia muokattu 28.9.2017, tiedot muutoksista tekstin lopussa.

Saimme kysymyksen kuntien suunnasta, että miten seuraavankaltaiseen tietopyyntöön pitäisi tietoja luovuttaa. Voiko tietojen luovuttamisesta kieltäytyä esimerkiksi henkilötietolakiin vedoten?

Tietopyyntö kuuluu näin:

”Viitaten lakiin viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) pyytäisimme seuraavat tiedot teiltä:

  • Kuntanne johtoryhmän virkamiesten nimet ja virkanimikkeet
  • Tiedot näiden henkilöiden syntymäajasta, viran aloituspäivämäärästä sekä palkkatiedot eriteltynä (tehtäväkohtainen palkka, henkilökohtainen lisä, työkokemuslisä ja tulospalkkio).

Pyydämme lähettämään tiedot sähköisessä muodossa, vastauksena tähän sähköpostiviestiin.

Ystävällisin terveisin,

Svenska Yle Data

(yhteystiedot)”

Henkilötietolain ja julkisuuslain välinen rajanveto aiheuttaa jatkuvasti ongelmia tietopyyntöjen suhteen.  Näin ei kuitenkaan tarvitsisi olla.

Ensinnäkin Henkilötietolain (523/1999) 8.4 § sanotaan:

”Oikeudesta saada tieto ja muusta henkilötietojen luovuttamisesta viranomaisen henkilörekisteristä on voimassa, mitä viranomaisten asiakirjojen julkisuudesta säädetään.”

Julkisuuslaissa (Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999) puolestaan sanotaan (16.3 §):

”Viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Henkilötietoja saa kuitenkin luovuttaa suoramarkkinointia ja mielipide- tai markkinatutkimusta varten vain, jos niin erikseen säädetään tai jos rekisteröity on antanut siihen suostumuksensa.”

Henkilötietolaissa sanotaan siis, että tietopyynnöt ratkaistaan julkisuuslain mukaisesti. Julkisuuslaissa puolestaan otetaan kantaa lähinnä henkilötietolain mukaiseen tietojenluovutuskäytäntöön. Henkilötietolaki siis käsittelee sitä, mitä henkilötietoja ja miten viranomainen voi käsitellä ja luovuttaa: kyseessä ei ole salaaminen, joka on poikkeustoimi, jolla estetään tiedon luovuttaminen sivulliselle. Esimerkiksi henkilötietolain 2 §:ssä mainitaan seikkoja, joiden pohjalta henkilötietolakia ei juuri sovelleta. Mutta tällöin julkisuuslain salausperusteet estävät esimerkiksi arkaluonteisen tiedon luovutuksen.

Tietojen julkisuus

Tiedonluovutusheuristiikkaa (Wallin & Konstari 2000, s. 98 – 100) käyttäen ratkaistaan ensin julkisuuslailla kysyttyjen tietojen julkisuus:

  1. Onko kyseessä viranomaisen asiakirjat tai niihin sisältyvät tiedot? KYLLÄ, kaikki kysytyt tiedot ovat viranomaisen toiminnassa tarvittavia, syntyneitä ja käytettäviä tietoja.
  2. Onko jokin salausperuste, jolla voisi tiedon luovuttamisen estää? EI, ei löydy salausperustetta julkisuuslain pykälästä 24 tai jostain erillislaista.
  3. Onko asiakirja tullut ehdottoman julkisuuden piiriin? KYLLÄ, maksetut palkkatiedot ovat valmiita asiakirjatietoja.

Kyseiset viranomaisen tiedot ja asiakirjat ovat siis kaikki julkisia viranomaisen asiakirjatietoja. Virkamiesten palkkojen julkisuus herättää suurta nikottelua suomalaisissa lähinnä kulttuurillisista syistä. Kuitenkin esimerkiksi julkisuuslain tarkoitus (3 §) on muun muassa ”valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä”, missä palkat ovat loogisesti merkittävä peruste. Virkamiesten palkkojen julkisuus on varmistettu lainsäädännössä erityisen vahvasti: Julkishallinnon henkilöstön palkat ja palkkaedut ovat erillislailla julkisia, nimittäin nimikirjalain (1989/1010) 7.1 §:n mukaan:

”Tiedot virkamiehelle, viran- tai toimenhaltijalle ja työntekijälle henkilökohtaisen suorituksen perusteella tai muutoin henkilökohtaisesti määräytyneestä palkan osasta, sijoituspalkkausluokasta tai vaativuusryhmää vastaavasta palkasta taikka muusta mahdollisesta palkkauksen osasta sekä palkan kokonaismäärästä ovat julkisia.”

On huomattava, että vaikka kunnat eivät pidä nimikirjaa eikä kuntia näin ollen koske nimikirjalaki tältä osin, määräytyy silti tietojen antaminen kuntien virkamiehistä nimikirjalain pykälän 1 momentin 2 mukaisesti.

Julkisuuslain 24 §:n kohdan 23 mukaan tiedot henkilön kokonaisvarallisuudesta ovat salattavia. Mutta palkka tai jopa kaikki mahdolliset palkkiot mukana ei kerro henkilön kokonaisvarallisuutta. Tulojahan voi tulla monesta lähteestä vuoden mittaan. Itse asiassa kyseessä on kiertoilmaus köyhyydelle: esimerkiksi toimeentulotuen asiakkuus kertoo täydellisestä varattomuudesta, eli ”kokonaisvarallisuudesta”.

Virkamiesten palkkatiedot, myös kaikki mahdolliset lisät, ovat siis julkisia. Myös virkamiesten nimet, nimikkeet ja viran aloituspäivämäärä ovat kaikki julkisia tietoja. Nämä tiedot voi antaa tuntemattomallekin kysyjälle.

Ongelmaksi taitaa nyt tulla tämä henkilöiden syntymäaika. Tieto on julkisuuslain mukaan julkinen ja luovutettavissa ongelmitta, mikäli se ilmenee jostain viranomaisen julkistetusta, julkisesta asiakirjasta. Näin ei todennäköisesti ole ja tieto syntymäajasta varmaankin löytyy vain jostain viranomaisen henkilörekisteristä, jolloin se on henkilötietolain tarkoittama henkilötieto.

Tietojen luovuttaminen

Julkisuuslain mukaan tietojen julkisuudelle ei ole siis esteitä. Mutta mitä tulee tietojen luovuttamiseen henkilörekisteristä, täytyy tällöin mennä osin henkilötietolain puolelle, kuten julkisuuslaissa ilmaistaan (16.3 §).

Käytännöksi on muodostunut, että tietopyytäjä saa julkisuuslain nojalla yksittäisiä tietoja henkilörekisteristä. Esimerkiksi muutamat poimittavat nimet ja niihin liittyvät tiedot voi toimittaa sähköpostilla. Sen sijaan laajempi otos henkilörekisteristä ei ole mahdollista toteuttaa sähköisenä luovutuksena tai paperitulosteena, ellei ole henkilötietolain mukaista oikeutta käsitellä tietoja (8 §). Mutta paikan päällä vieraillen henkilörekisteriin saa tutustua kuka vain ja ottaa vaikka kännykällä valokuvia henkilökohtaiseksi muistiinpanoksi (mikäli käyttötarkoitus on ok ja kyseessä ei ole julkisuuslain mukaan salattavat tiedot (esim. JulkL 24 §)!). Myös puhelimitse voi luovuttaa joitakin tietoja suullisesti henkilörekisteristä. Henkilörekisterit ovat siis lähtökohtaisesti julkisia, mutta niistä ei luovuteta laajempia otteita tai sähköisiä tai paperisia tulosteita, ellei ole oikeutta käsitellä tietoja Henkilötietolain mukaan (kuten tässä kysymyksessä taitaa olla, lisää edempänä). Henkilötietojen suojassa ei siis ole kyse tietojen salaamisesta henkilötietolailla, koska salattuja tietoja sivullinen ei saa nähtäväkseen edes paikan päällä. Esimerkiksi jos rekisterissä on julkisuuslain 24 § kohdan 32 mukaisia arkaluontoisia tietoja, ei rekisteriä saa silloin näyttää paikan päällä vierailevallekaan. Mutta siitäkin voi antaa yksittäisiä tietoja vaikka keskustellen, jos salausperuste sallii, ja jättää mainitsematta nuo salattavat arkaluonteiset tiedot. (Lähde: Tietosuojanvaltuutetun toimisto, Henkilötietojen luovuttaminen viranomaisten henkilörekistereistä, erityisesti kohdat 5. ja 6.7.)

Mutta tässä kysymyksessä olevassa tapauksessa tietopyytäjä on ilmeisesti toimittaja, Svenska Yle Datasta. Henkilötietolakia sovelletaan vain osittain toimituksellisiin tarkoituksiin tehtäviin henkilörekisteripyyntöihin (Henkilötietolaki 2.4 §):

”Henkilötietojen käsittelyä toimituksellisia sekä taiteellisen tai kirjallisen ilmaisun tarkoituksia varten koskevat soveltuvin osin ainoastaan 1–4 ja 32 §, 39 §:n 3 momentti, 40 §:n 1 ja 3 momentti, 42 §, 44 §:n 2 kohta, 45–47 §, 48 §:n 2 momentti sekä 50 ja 51 §, jollei 17 §:stä muuta johdu.”

Toimittajille kysytyt rekisteritiedot voi luovuttaa sähköisesti, koska esimerkiksi Henkilötietolaissa mainitut käyttötarkoitussidonnaisuus (7 §) tai käsittelyn yleiset edellytykset (8 §) eivät toimittajia koske. Sen sijaan esimerkiksi tietojen suojaamisen pykälä koskee toimituksia: käytännössä toimittajat saavat kaikki henkilörekisterit halutessaan käyttöönsä toimitukselliseen tarkoitukseen, mikäli hoitavat suojauksen lain mukaisesti. Henkilötietolain perusteella ei siis voi estää toimittajan tekemää tietopyyntöä, joka kohdistuu julkisia tietoja sisältävään rekisteriin. Mutta siitä voi muodostua muutama mutka tiedonluovutukseen.

Julkisuuslain 13.2 § lukee, että:

”Pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.”

Käytännössä siis tietopyynnön kohdistuessa henkilörekisteriin viranomaisen TÄYTYY kysyä pyynnön käyttötarkoitusta (johon riittää vastaukseksi ”toimituksellinen käyttö”) ja yhteystietoja, johon voi toimittaa. Näin esimerkiksi henkilö voi kertoa olevansa toimittaja ja antaa toimituksenssa yhteystiedot. Henkilöllisyyskin voi joidenkin salauspykälien kohdalla olla syytä todentaa (eli vain, jos kyseessä on esimerkiksi julkisuuslain 24 §:n mukaan salattava tieto).

Julkisuuslaissa mainitttu ”tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat” tarkoittaa, että viranomainen voi varmistua siitä, että kyseessä on toimituksen tekemä tietopyyntö ja että tiedot todella päätyvät toimitukseen. Tämä ei tarkoita kuvallista henkilötodistusta, vaan tietosuojavaltuutetun ohjeistuksen mukaisesti: ”Tarvittaessa lisäselvityksenä voidaan tiedustella esimerkiksi päätoimittajan nimeä. Pyytäjää voidaan myös pyytää esittämään lehdistökortti.” Lehdistökortin voi lähettää skannattuna liitteenä. Muuten toimittajan ja toimituksen aitouden todisteeksi pitäisi riittää muun muassa sähköpostiosoitteet ja nimet, jotka ilmenevät esimerkiksi sähköpostista ja toimituksen verkkosivuilta. Tämä siksi, että laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa  (13/2003, 9.2 §) sanoo:

”Viranomaiselle saapunutta sähköistä asiakirjaa ei tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos asiakirjassa on tiedot lähettäjästä eikä asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole syytä epäillä.”

Toisin sanoen, jos lähetys/vastaus-sähköpostiosoitteen voi todeta olevan Yleisradion oikea, toimiva toimittajien osoite, voi viranomainen lähettää sähköiset kopiot henkilörekisteristä toimituksen sähköpostiosoitteeseen.

Tietosuojavaltuutetun kanta on, että salaisia (esim. JulkL 24 §) tietoja ei saa lähettää suojaamattomalla sähköpostilla. Mikäli tällaisia tietoja toimittajalle lähettää, voi sen tehdä esimerkiksi lähettämällä salatun linkin, jonka kautta toimittaja voi ladata varmasti tietoturvallisesti tiedot itselleen.

Julkisuuslain 13.2 §:n mukaan lisäksi tietopyytäjän on toimitettava ”tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää”. Tähän pitäisi riittää lyhyt selvitys siitä, ettei henkilötietoja julkisteta sellaisenaan ja säilytetään siten, etteivät ne leviä minnekään ja poistetaan/tuhotaan/anonymisoidaan kun tiedonkeruun pohjalta tehtävä juttu on julkaistu. Huomaa, että jos selvitys ei ole riittävä, on viranomaisen neuvontavelvollisuuden (hallintolaki 8 §) piirissä auttaa toimittajaa täydentämään selvitystä.

Pari huomiota tietojen luovutuksesta henkilörekisteristä:

  1. Henkilötietolaki suojelee yksityishenkilöitä, luonnollisia henkilöitä (HetiL 1 §, 3.1 §). Esimerkiksi Korkein hallinto-oikeus katsoi (KHO:2012:88), että Valtioneuvoston seminaarin 300 henkilön osallistujalista ei muodostanut henkilörekisteriä, koska osallistujat olivat viran puolesta jonkin organisaation edustajina paikalla eivätkä siis luonnollisina yksityishenkilöinä, vaan oikeushenkilöiden edustajina:

    ”Henkilötietolain tarkoitus on sen 1 §:n perusteella yksityisyyden suojan turvaaminen henkilötietoja käsiteltäessä. Kun otetaan huomioon seminaarin tarkoitus ja osallistujien kutsumisperuste, seminaariin osallistumista ei voida pitää osallistujien yksityisyyden suojan piiriin kuuluvana seikkana eikä osallistujaluettelon sisältämiä henkilötietoja sellaisina henkilötietoina, joita henkilötietolain 3 §:n 1 kohdassa tarkoitetaan. Osallistujaluetteloa ei siten voida pitää mainitun pykälän 3 kohdassa tarkoitettuna henkilörekisterinä eikä myöskään viranomaisen henkilörekisterinä. Asiassa ei siten ole tarpeen pohtia sitä, voisiko tiedon luovuttamista viranomaisen henkilörekisteristä koskevassa julkisuuslain 16 §:n 3 momentissa säädetty estää sen, että A:lle ei voitaisi antaa kopiota osallistujaluettelosta.”

    Toisin sanoen, virkamiehen työyhteystiedot nimineen eivät ole henkilötietolain tarkoittamia henkilötietoja.

  2. Henkilötietolakia ei myöskään sovelleta yksityishenkilöiden tietopyyntöihin yksityisiin tarkoituksiin (HetiL 2.3 §):

    ”Tämä laki ei koske henkilötietojen käsittelyä, jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tavanomaisiin yksityisiin tarkoituksiinsa.”

    Hallituksen esityksessä henkilötietolaiksi sanotaan: ”Henkilökohtaisiin tai niihin verrattaviin tarkoituksiin käsiteltäviä henkilötietoja ovat esimerkiksi henkilökohtaiseen kirjeenvaihtoon liittyvät tiedot sekä henkilökohtaiseen käyttöön tarkoitetut nimi-, osoite- ja puhelinnumerotiedot ja tiedot tuttavien merkkipäivistä.” (HE 96/1998) Julkisuuslain 16.3 § kuitenkin edelleen pätee, eli kysyjältä voi vaatia selvitystä käyttötarkoituksesta ja tunnistautumista, eikä salaisia tietoja julkisuuslain perusteella anneta. Esimerkiksi kokonaisen rekisterin saamiseen kopiona ei yleensä ole perusteita. Edellä mainitussa Tietosuojavaltuutetun oppaassa on asiasta varsin selkeä ohjeistus kohdassa 6.2.1.

Tietojen julkistaminen

Tietojen luovutus ja laajempi julkistaminen on syytä erottaa toisistaan. Esimerkiksi tieto voi olla julkinen, mutta sen saa nähtäväksi monessa tapauksessa vain paikan päällä. Toisaalta sähköisen kopionkin saanut henkilö ei välttämättä saa julkaista tietoja esimerkiksi yleisessä tietoverkossa: esimerkiksi pienien rikosten tiedot voivat olla julkisia, mutta niiden julkistaminen voi tuoda rikossyytteen yksityiselämää loukkaavasta tiedon levittämisestä. Lisäksi esimerkiksi tekijänoikeudella suojattua tietoa voi saada tietopyynnöllä, mutta sitä ei saa julkistaa vaikkapa lataamalla nettiin syyllistymättä tekijänoikeusrikkomukseen.

Merkittävä ennakkotapaus henkilörekisterin toimituksellisesta väärinkäytöstä on Veropörssi, joka julkaisi verotustietoja lähes sellaisenaan. Rekisterin saa siis toimituksellisin perustein toimitukselliseen käyttöön jutun raaka-aineeksi, mutta sitä ei voi julkistaa kokonaisuudessaan tai sellaisenaan. ( KHO:2009:82 )

Henkilötietolaki on käytännössä monessa kohtaa juuri tämän julkistamisen estämiseen tähtäävä laki. Tästä syystä tiedon käyttötarkoitusta on kysyttävä ja tarvittaessa evättävä pyyntö, jos käyttötarkoitus on selkeästi lain tarkoituksen vastainen, esimerkiksi markkinointitarkoituksiin tehty tietopyyntö. Mutta esimerkiksi toimittajia käyttötarkoitusedellytys ei koske, muutoin kuin että hyväksyttävänä perusteena on ”toimituksellinen käyttö”. Näin ollen esimerkiksi Eduskunnan virkamiehet eivät saisi olla luovuttamatta vierailijatietojaan toimittajille vedoten henkilörekisterin käyttötarkoitukseen, koska henkilötietolain käyttötarkoitusvaatimus ei koske toimittajia muilta osin kuin että heidän on kerrottava olevansa toimittajia.

Kaiken kaikkiaan, mikäli virkamiehet ovat huolehtineet lainmukaiset velvoitteensa sen varmistamiseksi, että tiedonluovutus tapahtuu lainmukaisesti, riittävästi suojatusti ja että tiedon saajaa on informoitu riittävästi tiedon suojauksesta, ei ole virkamiehen tehtävä arvailla sitä, julkistavatko tietopyytäjät saamansa tiedot vaikkapa netissä vastoin ilmoittamaansa käyttötarkoitusta. Nämä edellä mainitut toimenpiteet eivät ole syitä kieltäytyä tiedon luovutuksesta, vaan vaiheita, jotka on vain varmistettava tiedonluovutuksen yhteydessä. Sen sijaan voi olla, että Henkilötietolain 24 § mukaisesti niitä joiden tietoja luovutetaan (rekisteröityjä), täytyisi informoida tästä tietojen luovutuksesta sen tapahduttua, kun sitä todennäköisesti ei ole mainittu henkilörekisterin rekisteriselosteessa.

 

EDIT 28.9.2017:

Saimme tekstiin liittyen kysymyksiä. Tästä syystä artikkelin ymmärrettävyyden lisäämiseksi:

1. Lisätty: ”Myös virkamiesten nimet, nimikkeet ja viran aloituspäivämäärä ovat kaikki julkisia tietoja. Nämä tiedot voi antaa tuntemattomallekin kysyjälle.

Ongelmaksi taitaa nyt tulla tämä henkilöiden syntymäaika. Tieto on julkisuuslain mukaan julkinen ja luovutettavissa ongelmitta, mikäli se ilmenee jostain viranomaisen julkistetusta, julkisesta asiakirjasta. Näin ei todennäköisesti ole ja tieto syntymäajasta varmaankin löytyy vain jostain viranomaisen henkilörekisteristä.”

2. Alaotsikon ”Tietojen luovuttaminen” alaosa on kirjoitettu uudelleen.